nieuws

Blogserie uitspraken PAS (deel 10): gebreken PAS t.a.v. depositiedaling

07-06-2017

Aan het Programma Aanpak Stikstof kleeft een aantal gebreken. Dat oordeelde de Raad van State in de tussenuitspraak van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1259). Deze gebreken hebben onder andere betrekking op de onderbouwing van de (gevolgen van de) verschillende maatregelen die in het Programma Aanpak Stikstof zijn betrokken. In dit deel van mijn blogserie ga ik in op de gebreken ten aanzien van de keuzes, gegevens en aannames over de omvang van de depositiedaling in het Programma Aanpak Stikstof.

De Raad van State heeft beoordeeld of het algemeen deel van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) met de gebiedsanalyses als passende beoordeling aan individuele vergunningen ten grondslag mag worden gelegd. Daarbij is van belang dat een passende beoordeling geen redelijke twijfel mag laten bestaan over de vraag of de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden zullen worden aangetast of niet. Dat volgt uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.

Contra-indicaties voor autonome daling stikstofdepositie

In het PAS is rekening gehouden met een verwachte daling van de stikstofdepositie. De Raad van State stelt vast dat deze daling in hoofdzaak wordt bepaald door de autonome daling van stikstofdepositie als gevolg van vaststaand beleid (zonder het PAS). Bij de prognose over de autonome ontwikkeling van de stikstofdepositie mag in beginsel worden uitgegaan van de bestaande dalende trend nu deze uit rapporten volgt. Dat is alleen anders als er contra-indicaties zijn.

Deze contra-indicaties zijn er. In het PBL-rapport 2016 staat namelijk dat de emissie van ammoniak sinds 1990 met bijna 70% is verminderd, terwijl de ammoniakconcentraties in de lucht sinds 2000 niet meer dalen en zelfs een stijgende trend lijken te vertonen. Daarom kan niet zonder meer worden uitgegaan van het doorzetten van een bestaande dalende trend van de stikstofdepositie.

Omdat niet is onderbouwd op welke manier in het PAS rekening is gehouden met de stagnatie van de ammoniakconcentratie dan wel waarom aannemelijk is dat de bestaande dalende trend van de stikstofdepositie doorzet, is de onderbouwing van de verwachte daling van de stikstofdepositie onvoldoende inzichtelijk.

Economische groei

Het PAS is gebaseerd op een scenario waarin wordt gerekend met een economische groei van 2,5% per jaar. Naar het oordeel van de Raad van State is dit gelet op de beschikbare rapporten geen onderschatting. Echter blijkt niet dat dit percentage zodanig is dat hiermee ook een buffer is ingebouwd om eventuele tegenvallers in de autonome daling op te kunnen vangen. In zoverre is de onderbouwing van de verwachte economische groei van 2,5% als buffer voor tegenvallers in de autonome daling onvoldoende inzichtelijk.

PAS-bronmaatregel: Besluit emissiearme huisvesting

De eerste PAS-bronmaatregel betreft de aanscherping van de maximale emissiewaarden voor ammoniak in het Besluit emissiearme huisvesting (BEH). Op grond van het overgangsrecht in het BEH hoeven veel bestaande stallen nog niet te voldoen aan de verscherpte eisen. Desondanks is in het PAS rekening gehouden met een afname van de ammoniakemissie van veehouderijen doordat stalsystemen aan de verscherpte eisen gaan voldoen, met name als gevolg van bedrijfsvernieuwingen en –ontwikkelingen.

Naar het oordeel van de Raad van State kleven gebreken aan de onderbouwing van de (gevolgen van deze) bronmaatregel. Onvoldoende inzichtelijk is welke gegevens en aannames ten grondslag liggen aan de volgende stellingen:

  • er is een marge aangehouden tussen de prognose van de landelijke daling van ammoniakemissie als gevolg van het BEH en de daling van ammoniakemissie waarvan in het PAS is uitgegaan en deze marge is voldoende om onzekerheden in de prognose op te vangen;
  • lokale stijgingen van de depositie van ammoniak zijn uitgesloten in het licht van de mogelijkheid dat bestaande veehouderijen ook onder het BEH hun veestapel kunnen uitbreiden en de mogelijkheid dat in Noord-Brabant een lagere dan gemiddelde daling van de ammoniakemissie wordt veroorzaakt door het BEH vanwege reeds bestaande strengere staleisen.

PAS-bronmaatregel: Besluit gebruik meststoffen

De tweede PAS-bronmaatregel betreft de aanscherping van normen voor het aanwenden van dierlijke mest op landbouwgronden:

  • verplichting om drijfmest op onbeteeld bouwland met een spruitstuk in (sleufjes in) de bodem te brengen (maatregel 1; in werking getreden op 1 januari 2015);
  • verplichting om emissiearme technieken te gebruiken voor de aanwending van mest op klei en veen (maatregel 2; inwerkingtreding voorzien per 1 januari 2018).

Ook de onderbouwing van (de gevolgen van) deze maatregel is onvoldoende inzichtelijk gemaakt:

  • de werking van maatregel 2 is niet verzekerd, omdat onzekerheid bestaat over de vraag wanneer deze maatregel in werking kan treden;
  • er is geen rekening gehouden met de omstandigheid dat gelet op de huidige variatie in benutting van de bemestingsruimte en in combinatie met gegevens over lokale onderbenutting van deze ruimte niet kan worden uitgesloten dat er locaties zijn waar de mate van bemesting (sterk) kan toenemen met een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitats tot gevolg.

PAS-bronmaatregel: voer- en managementmaatregelen

De derde PAS-bronmaatregel betreft de voer- en managementmaatregelen zoals opgenomen in de ‘Overeenkomst generieke maatregelen in verband met het Programma Aanpak Stikstof’. Ook hiervoor geldt dat de onderbouwing van (de gevolgen van) deze maatregel onvoldoende inzichtelijk is gemaakt. Omdat de overeenkomst niet afdwingbaar is, is onzeker of de maatregelen getroffen zullen worden. In het PAS is hiervoor weliswaar een marge opgenomen, maar onduidelijk is of deze marge voldoende is om een eventuele tegenvallende prognose op te vangen. Ook is niet inzichtelijk wat precies de bijdrage is van deze maatregel aan de daling van stikstofdepositie die AERIUS weergeeft.

Monitoring en bijsturing

Zoals toegelicht in deel 9 van mijn blogserie doet het systeem van monitoring en bijsturing in het PAS niets af aan de verplichting om voorafgaand aan de vergunningverlening zekerheid te hebben over de vraag of de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden kunnen worden aangetast (artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn).

Monitoring kan op zichzelf wel adequaat zijn om vast te stellen wat de feitelijke depositie is op de afzonderlijke locaties van voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden. Echter is niet inzichtelijk gemaakt op welke manier de gegevens uit de monitoring kunnen worden gebruikt voor adequate bijsturing. Monitoring ziet namelijk op de ontwikkeling van depositie van stikstof en niet op het verkrijgen van inzicht in de bijdrage in de daling van de verschillende maatregelen. Ook is niet duidelijk gemaakt of, en zo ja op welke manier rekening wordt gehouden met de vertraging in monitoringsgegevens, bijvoorbeeld door gehanteerde marges, om een adequate bijsturing mogelijk te maken.

Aan het PAS kleven dus verschillende gebreken voor zover het betreft de omvang van de depositiedaling.

Slot: reeds verschenen delen van mijn blogserie

Meer van Omgevingsweb

Gerelateerd nieuws

Basiscursus Wet natuurbescherming

Deze 2-daagse Basiscursus Wet natuurbescherming geeft een gestructeerd beeld van de Wet natuurbescherming: soortenbescherming, gebiedsbescherming, aanhaak Wabo

→ Lees meer

Actualiteitenochtend PAS: hoe nu verder na de uitspraak van de Raad van State?

→ Lees meer

Generieke ontheffing Wet natuurbescherming

Op deze praktijkdag wordt stilgestaan bij de ecologische en juridische aspecten van de ‘generieke ontheffing’.

→ Lees meer

Nieuwsbrief

Blijf op de hoogte van het laatste nieuws. Word lid van onze gratis nieuwsbrief!

Schrijf je in