Het experiment 'bestemmingsplan met verbrede reikwijdte' is ruim vier jaar geleden gestart. Op 15 mei 2014 (zevende tranche) zijn de eerste zeven plangebieden aangewezen. Inmiddels melden steeds meer projecten in verschillende gemeenten zich aan. Regelmatig verschijnen er uitspraken waarin het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte ter discussie staat. Hoog tijd dus voor een 'legal update' over dit instrument.
De centrale vraag in deze blogreeks is of op basis van de rechtspraak over het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte een inschatting kan worden gemaakt over hoe het omgevingsplan in de toekomst door de rechter getoetst zal worden. Voordat we het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte inhoudelijk onder de loep nemen, zal ik in dit eerste deel ingaan op de gevallen waarin de aanwijzing van het plangebied als experiment ter discussie staat.
Achtergrond: bestrijding economische crisis
Vooruitlopend op de komst van het omgevingsplan en de Omgevingswet kunnen gemeenten experimenteren met het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte is een experiment onder de werking van de Crisis- en herstelwet (Chw). Binnen dit experiment mag op onderdelen worden afgeweken van een aantal wetten en besluiten, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), de Wet geluidhinder en het Besluit geluidhinder, de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit milieubeheer. De toegestane afwijkingen zijn neergelegd in
artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw
.
Het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte is een experimenteel plan als bedoeld in
artikel 2.4 van de Chw
in samenhang met artikel 7c en bijlage 38 van het Besluit uitvoering Chw. Zoals de Afdeling meerdere keren naar voren heeft gebracht (zie onder meer ABRvS 21 februari 2018,
ECLI:NL:RVS:2018:616
en ABRvS 9 mei 2018,
ECLI:RVS:2018:1588
), is de uitdrukkelijke beslissing van de wetgever om de Chw permanent te maken aanleiding voor een ruimere uitleg van het criterium dat het experiment moet bijdragen aan het 'bestrijden van de economische crisis'. Dat het kabinet zou stellen dat de crisis voorbij is, betekent niet dat de gemeenteraad geen gebruik (meer) zou mogen maken van de mogelijkheden die de Chw biedt. Met de laatst voorgenomen wetswijzigingen wordt dit criterium in artikel 2.4, tweede lid, van de Chw dan ook gewijzigd in 'bijdrage aan de economische structuurversterking'.
Uitnodigingsplanologie centraal
Het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte betreft één integraal plan, waarin niet alleen regels over 'goede ruimtelijke ordening' zijn opgenomen, maar waar net als onder de Omgevingswet de fysieke leefomgeving centraal staat. Dit betekent dat in het plan regels kunnen worden opgenomen over o.a. het waarborgen van de veiligheid, gezondheid, milieu, welstand, natuurbescherming en duurzaamheid. Zo kan de overheid zich voorbereiden op de integrale aanpak die met het omgevingsplan zal zijn vereist.
In het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte staat uitnodigingsplanologie in plaats van toelatingsplanologie centraal. De overheid geeft door middel van globale bestemmingen de kaders aan waarbinnen initiatieven vanuit de markt tot ontwikkeling kunnen komen. Op basis van een concreet initiatief wordt beoordeeld of deze toelaatbaar is.
Het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte heeft in afwijking van artikel 3.1, tweede lid, van de Wro een planperiode van maximaal twintig jaar (zie artikel 7c, tweede lid, van het Besluit uitvoering Chw).
Aanwijzing plangebied als experiment: exceptieve toetsing
Twee keer per jaar kan een experiment worden aangemeld bij het programmateam Chw: vóór 1 oktober en vóór 1 maart. Regelmatig wordt geageerd tegen de aanwijzing van het plangebied als experiment in artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw. Nu ingevolge
artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb
tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep kan worden ingesteld, dient de rechter in dit soort gevallen over te gaan tot exceptieve toetsing. Deze toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling.
In geval van exceptieve toetsing wordt kort gezegd getoetst of het desbetreffende overheidsorgaan in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen (zie onder meer ABRvS 17 mei 2017,
ECLI:NL:RVS:2017:1304
en ABRvS 25 april 2018,
ECLI:NL:RVS:2018:1398
). Concreet betekent dit dat de rechter zal toetsen of de aanwijzing van het plangebied in overeenstemming is met de voorwaarden van artikel 2.4, tweede lid van de Chw. De rechter zal hierbij evenwel geen eigen belangenafweging maken, nu het regelgevend bevoegd gezag op dit punt
beoordelingsruimte
heeft. In de rechtspraak wordt dan ook zelden geoordeeld dat de aanwijzing van een plangebied als experiment niet in overeenstemming is met artikel 2.4, tweede lid van de Chw.
Daarbij geldt (bijvoorbeeld) dat de aanwijzing van een bedrijventerrein in artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw ook gerechtvaardigd kan zijn indien het gaat om het voorzien in de behoefte aan bedrijven in zwaardere milieucategorieën. Het bestemmingsplan zal dan wel regels moeten bevatten waaruit blijkt dat wordt voldaan aan de criteria van artikel 2.4, tweede lid van de Chw (zie ABRvS 25 april 2018,
ECLI:NL:RVS:2018:1398
).
Wat kunnen we nog verwachten?
Het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte kent niet alleen een nieuw begrippenkader en nieuwe wettelijke mogelijkheden, de manier van totstandkoming is ook anders dan we tot nu toe gewend zijn. Inmiddels worden er steeds meer experimenten in verschillende gemeenten aangewezen. In sommige gevallen staat de aanwijzing van het plangebied als experiment in artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw centraal, in andere gevallen staat (ook) het plan inhoudelijk ter discussie. In een volgend blog zal ik hier verder op ingaan.
