Te beschermen functies
Van belang is of sprake is van een functie die beschermd moet worden en of sprake is van een activiteit met risico’s. Er zijn in het Bkl vijf verschillende functies die beschermd moeten worden: beperkt kwetsbare gebouwen en locaties, kwetsbare gebouwen en locaties en zeer kwetsbare gebouwen. De laatste categorie is nieuw. Onder welke categorie een functie valt, is af te leiden uit bijlage VI bij het Bkl. Dit is geen limitatieve lijst, maar de lijst is wel een stuk gedetailleerder geworden. Hierdoor zal minder snel discussie kunnen ontstaan over de vraag of een functie wel of niet en zo ja, hoe streng beschermd moet worden. Het bevoegd gezag blijft wel bevoegd om een functie strenger dan nodig te beschermen, maar ook voor externe veiligheid biedt het Bkl geen mogelijkheden om een slechtere kwaliteit toelaatbaar te achten dan de normen die daarvoor gesteld zijn.
De norm en het veiligheidsrisicogebied
De belangrijkste norm blijft het plaatsgebonden risico van een op de miljoen per jaar (=10-6). Ook blijft gelijk dat bij (zeer) kwetsbare functies die norm in acht moet worden genomen en dat bij beperkt kwetsbare functies daarmee rekening moet worden gehouden. Verder vervangt het ‘veiligheidsrisicogebied’ de veiligheidscontour: een nieuwe naam, maar verder blijft het oude recht op dit punt grotendeels overeind. Wel nieuw is dat zeer kwetsbare gebouwen niet zijn toegestaan binnen dit gebied. Voor kwetsbare gebouwen geldt nog de uitzondering dat ze wel zijn toegelaten als ze noodzakelijk zijn voor het gebied.
Plaatsgebonden risico
De belangrijkste norm met het oog op de veiligheid van de fysieke leefomgeving is het zogenoemde plaatsgebonden risico (PR). Dit is de grenswaarde als norm voor basisveiligheid die geldt voor alle activiteiten met gevaarlijke stoffen, uitgedrukt in de kans op extra overlijden van een op de miljoen bij een ongeval, zoals een explosie, brand of gifwolk. Dit houdt in dat gemeenten in hun omgevingsplan een grenswaarde voor het plaatsgebonden risico ‘in acht moeten nemen’. Dit is een grenswaarde van 1 op de 1.000.000 per jaar. Dit geldt voor zeer kwetsbare gebouwen en kwetsbare gebouwen en locaties. De waarden voor het plaatsgebonden risico worden ruimtelijk vertaald in afstanden tot gebouwen en locaties. (Zeer) kwetsbare gebouwen en kwetsbare locaties mogen niet binnen de PR-10-6-contour van een activiteit komen.3Let op: in acht nemen van de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico betekent dat de gemeente alleen van de grenswaarde mag afwijken onder de voorwaarden die in het Bkl staan.
Tijdelijk afwijken van grenswaarde
Tijdelijk afwijken van een grenswaarde kan alleen bij kwetsbare gebouwen en locaties, dus niet bij zeer kwetsbare gebouwen. Afwijken kan voor een periode van maximaal 3 jaar. Gedurende die 3 jaar geldt een plaatsgebonden risico van 1 op de 100.000. Na die 3 jaar geldt de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico van 1 op de 1.000.000.
Groepsrisico
Onder het oude recht was, naast het hiervoor besproken plaatsgebonden risico, het groepsrisico van belang. In het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) werd het groepsrisico uitgedrukt in de cumulatieve kansen per jaar dat ten minste 10, 100 of 1000 personen overlijden als rechtstreeks gevolg van hun aanwezigheid in het invloedsgebied van een inrichting en een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof of gevaarlijke afvalstof betrokken is (F/n-curve). Door een verantwoording te geven van het groepsrisico geeft het bevoegd gezag aan welk risico in een gebied nog aanvaardbaar is en welke maatregelen het wil treffen om het risico te beperken.4 In het omgevingsplan moet voor beperkt kwetsbare en kwetsbare gebouwen en locaties binnen aandachtsgebieden rekening worden gehouden met de kans op het overlijden van tien of meer personen per jaar als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit met omgevingsveiligheidsrisico’s. Nieuwe zeer kwetsbare gebouwen zijn echter niet toegestaan binnen aandachtsgebieden. Dit is nieuw aangezien de oude regelgeving de categorie ‘zeer kwetsbaar’ niet kent. Van dit verbod kan worden afgeweken als maatregelen worden genomen waardoor de kans op een ongewoon voorval of het overlijden van een persoon in een zeer kwetsbaar bouwwerk verwaarloosbaar klein wordt.5De Omgevingswet heeft ook consequenties voor het veiligheidsbeleid. Een van de belangrijkste veranderingen is het op een zijspoor zetten van het groepsrisico (in de vorm van de F/n-curve) bij ruimtelijke besluiten. Naast de groepsrisicografiek krijgt het ‘schillenmodel’ een plek in het nieuwe omgevingsveiligheidsbeleid. Het nieuwe instrument maakt risicobeheersing voor ruimtelijke ontwikkelingen voor alle betrokkenen inzichtelijk (zie figuur 23).
Het schillenmodel geeft het ‘kleine kans, groot gevolg’-risico weer, met op een kaart ruimtelijk weergegeven schillen rond de risicobron. Op deze manier hebben de betrokkenen vooraf al het inzicht in de gevolgen van een bepaald gebruik van de ruimte binnen een schil voor het risico dat mensen lopen. Bestuurders en besluitvoorbereiders hebben dus geen technische opleiding nodig om te begrijpen wat het risico is en hoe dit ruimtelijk doorwerkt.6[AFBEELDING 25]
Figuur 23: Aandachtsgebieden rond risicobron (Bron: Bkl).
1NvT Bkl, paragraaf 8.1.2, p. 315; Stb. 2018, 292. N. Roorda, Basisboek Duurzame ontwikkeling, Noordhoff Uitgevers BV, Groningen/Houten, 2015.
2Zie H. Besselink en L. van der Meulen, ‘Externe veiligheid: hoe zit het straks onder de Omgevingswet? ‘, Pels Rijcken Blog Omgevingsrecht, 22 maart 2017, https://blogomgevingsrecht.nl/wet-en-regelgeving/externe-veiligheid-hoe-zit-straks-omgevingswet/.
3Zie uitgebreid https://iplo.nl/thema/externe-veiligheid/externe-veiligheid-in-omgevingsplan/plaatsgebonden-risico.
4Ontleend aan AKD white paper Externe veiligheid onder de Omgevingswet – vereenvoudigen en herziening, 30 september 2016: https://www.akd.nl/b/Paginas/AKD-Verdiept---Externe-veiligheid-onder-de-Omgevingswet-.aspx.
5Art. 5.14 Bkl, Stb. 2018, 292. Ontleend aan AKD white paper Externe veiligheid onder de Omgevingswet – vereenvoudigen en herziening.
6R. Scheres, ‘Groepsrisico ruimt veld voor schillenmodel’, Tijdschrift Milieu, februari 2016, p. 12-13.
