1.1Op 9 maart 2021 en 14 oktober 2021 hebben twee grote branden gewoed in het bedrijf van AVI aan de [adres] in [woonplaats] Naar aanleiding van deze branden is het college scherper gaan letten op AVI. Het college heeft onder andere de vergunning van AVI uit 2001 goed onderzocht en geconcludeerd dat de maximale opslagcapaciteit voor bewerkt en onbewerkt schroot op het terrein van AVI was begrensd tot 1.250 ton. Er is alleen jarenlang veel meer schroot opgeslagen op het terrein van AVI. AVI lijkt de beperking niet in de gaten te hebben gehad en het college heeft er jarenlang niet op gecontroleerd. Het college heeft AVI op 26 november 2021 gelast om niet meer dan 1.250 ton schroot op te slaan (het bestreden besluit).

1.2AVI heeft bezwaar gemaakt en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft dit verzoek afgewezen op 31 januari 2022. Het college heeft op 13 mei 2022 op het bezwaarschrift beslist en is niet van gedachten veranderd. AVI heeft hiertegen beroep ingesteld. Dat beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 22/1365. Het college en de gemeente hebben op het beroepschrift gereageerd. AVI heeft ook een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank gedeeltelijk toegewezen in de uitspraak van 4 augustus 2022.n

ECLI:NL:RBOBR:2022:3369

1.3Op 20 juni 2022 heeft het college besloten tot invordering van de volgens hem op 3 januari 2022 verbeurde dwangsom, vanwege het overschrijden van de toegestane opslagcapaciteit. Het beroep van AVI tegen het bestreden besluit richt zich automatisch tegen het invorderingsbesluit en deze zaak is apart geregistreerd onder zaaknummer
SHE 22/2284. AVI heeft hier op gereageerd.

1.4De rechtbank heeft het beroep van AVI, samen met de andere lopende rechtszaken rondom AVI, op 1 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:

• namens AVI: de gemachtigde, [naam] , [naam] en deskundigen van [naam BV ] B.V. ( [naam] , [naam] en [naam] ).

• namens het college: de gemachtigden, T. Ortmans, P. Appels, M. de Gooijer en deskundigen van de Brandweer Brabant-Noord (brandweer) (A. van der Beek en
  T. van der Meijden).

• de gemeente, vertegenwoordigd door haar gemachtigden.

1.5De rechtbank heeft op de zitting vastgesteld dat alle partijen een veilige bedrijfsvoering zonder brandgevaar en risico’s voor de omgeving van het bedrijf willen. Verder willen alle partijen dat AVI een duidelijke nieuwe revisievergunning krijgt, waarin klip en klaar staat aangegeven wat AVI wel en niet mag doen en welke maatregelen AVI moet treffen. De rechtbank heeft echter ook vastgesteld dat partijen vooral veel procedures tegen elkaar voeren. Partijen vertrouwen elkaar niet en zijn verzand in gesteggel over de route naar de door hen gezamenlijk gewenste doelen: duidelijkheid en veiligheid. Omdat partijen steeds bakkeleien, blijven die doelen alleen buiten bereik.

1.6De rechtbank begrijpt dat de twee grote branden het vertrouwen van het college en de gemeente in AVI hebben beschadigd. De rechtbank vindt het niet zonder meer evenredig dat het college op een beperking in een oude vergunning handhaaft, terwijl lange tijd niemand in de gaten heeft gehad dat de opslagcapaciteit van schroot beperkt was. Daarnaast vindt de rechtbank het belangrijk dat AVI ook een kans krijgt om het vertrouwen te herwinnen, en daarmee de mogelijkheid krijgt om meer op te kunnen slaan, als zij voldoende veiligheidsmaatregelen treft. Daarom vernietigt de rechtbank de beslissing op bezwaar van het college van 13 mei 2022 en treft de rechtbank een verstrekkende ordemaatregel in een uiterste poging om partijen in beweging te krijgen.

1.7In deze uitspraak zet de rechtbank eerst alle feiten op een rij. Daarna behandelt de rechtbank de beroepsgronden van AVI tegen de beslissing op bezwaar van 13 mei 2022 (verder: het bestreden besluit) en vervolgens de argumenten tegen het invorderingsbesluit. De rechtbank legt uit waarom zij het bestreden besluit en het invorderingsbesluit vernietigt en wat de bedoeling is van de verstrekkende ordemaatregel die wordt getroffen. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

3.1In het bestreden besluit heeft het college (kort samengevat) het standpunt ingenomen dat aan AVI in de revisievergunning uit 2001 een bedrijfsvoering is vergund met een opslagcapaciteit voor schroot van 1.250 ton. In de revisievergunning is namelijk bepaald dat de aanvraag deel uitmaakt van deze vergunning. In de aanvraag staat specifiek een opslagcapaciteit van 1.250 ton voor (bewerkt/onbewerkt) schroot genoemd. Daarom handelt AVI volgens het college in afwijking van de revisievergunning als zij meer schroot opslaat en handelt zij daarmee in strijd met artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo.

3.2In het invorderingsbesluit stelt het college dat er op 3 januari 2022 meer schroot werd opgeslagen en dat AVI daarmee automatisch een dwangsom van € 105.000,00 heeft verbeurd. In het invorderingsbesluit zegt het college dat AVI die dwangsom ook moet betalen.

4.1AVI is het niet met het college eens dat in de revisievergunning van 2001 de maximale opslag van bewerkt/onbewerkt schroot is begrensd tot 1.250 ton. Deze opslagcapaciteit staat niet in de vergunning zelf of in de voorschriften en evenmin in latere vergunningen. AVI vindt juist dat de voorschriften er op duiden dat er veel meer schroot mag worden opgeslagen omdat er zelfs tot een hoogte van 15 meter en in grote hoeveelheden op het terrein mag worden opgeslagen. De genoemde opslagcapaciteit rijmt dus niet met de voorschriften. AVI wijst er verder op dat de shredderinstallatie een capaciteit heeft van 800 ton per dag. Door alleen te wijzen op een tabel in het aanvraagformulier wordt geen recht gedaan aan de context van de complete aanvraag. AVI wijst er ook op dat in een conceptaanvraag al een fors hogere opslagcapaciteit van 10.000 ton was vermeld.

4.2Voor het college is in de aanvraag (die onderdeel uitmaakt van de revisievergunning uit 2001) duidelijk geformuleerd welke hoeveelheden AVI inneemt en opslaat. Zo noemt de aanvraag, naast de 1.250 ton voor bewerkt en onbewerkt schroot, ook de verwerkingscapaciteit van 193.000 ton, een maximale productie van bewerkt schroot van 180.000 ton en de stapelhoogte van 15 meter. Als die opslaghoeveelheid niet realistisch is, of niet in verhouding staat tot de in de aanvraag genoemde stapelhoogte en verwerkingscapaciteit, dan had het op de weg van AVI gelegen om een andere capaciteit aan te vragen dan wel dit in de latere vergunningen aan te laten passen. Dat is niet gebeurd.

4.3Om te bepalen of wordt gehandeld zonder vergunning moet eerst worden vastgesteld wat er nu eigenlijk precies is vergund. De rechtbank stelt hierbij voorop dat als niet duidelijk is wat precies is aangevraagd en vergund, deze onduidelijkheid voor risico van het college komt, en niet voor risico van AVI. Het college moet namelijk aannemelijk maken dat wordt gehandeld in afwijking van de verleende vergunning. Het college mag immers pas een last onder dwangsom opleggen als sprake is van een overtreding. Als het college dit risico wil vermijden, moet hij een duidelijke vergunning verlenen, of met toepassing van artikel 2.31, tweede lid onder b, van de Wabo door middel van een (ambtshalve) wijziging de eerder verleende vergunning verduidelijken in het belang van de bescherming van het milieu.

4.4In de revisievergunning van 2001 is onder meer bepaald dat de bij dit besluit behorende gewaarmerkte aanvraag deel uitmaakt van dit besluit, voor zover de voorschriften en beperkingen niet anderszins bepalen. De opslagcapaciteit van 1.250 ton (bewerkt/onbewerkt) schroot staat in een tabel bij de aanvraag.

4.5De rechtbank is nagegaan of de revisievergunning van 2001 onduidelijk is. De vergunde bewerkingscapaciteit van 193.000 ton schroot per jaar sluit de begrenzing van de aangevraagde opslagcapaciteit tot 1.250 ton niet uit. Als deze opslagcapaciteit iedere werkdag maximaal zou worden benut, zou de maximale verwerkingscapaciteit namelijk worden overschreden. Ook de maximale stapelhoogte van 15 meter hoeft een opslagcapaciteit van 1.250 ton niet uit te sluiten. De beantwoording van de zienswijze in de revisievergunning van 2001 gaat over de vergroting van de bewerkingscapaciteit en niet over de opslagcapaciteit. In de aanvraag wordt alleen schroot (bewerkt/onbewerkt) genoemd en in voorschrift 11.7.1 van de revisievergunning uit 2001 wordt gesproken over de opslag van autowrakken, schroot, metalen en geshredderd schroot. Dat wil echter niet zeggen dat autowrakken of metalen geen deel uitmaken van de aangevraagde opslagcapaciteit. In de aanvraag worden alle afvalstoffen genoemd die in het bedrijf worden verwerkt en uiteindelijk wordt in het bedrijf een autowrak ook bewerkt schroot. Ook verder is de rechtbank uit de stukken en tijdens de zitting niet gebleken dat er op dit punt tegenstrijdigheden zitten tussen de aanvraag en de revisievergunning uit 2001. De omstandigheid dat in een eerder concept van de aanvraag een grotere opslagcapaciteit wordt aangevraagd, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Dat concept maakt namelijk geen onderdeel uit van de revisievergunning van 2001. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college terecht heeft gesteld dat in de revisievergunning van 2001 een opslagcapaciteit van 1.250 ton schroot (bewerkt/onbewerkt) is vergund.

5.1AVI vindt verder dat uit de aanvraag kan worden afgeleid dat de opslag van 1.250 ton bewerkt schroot en 1.250 onbewerkt schroot is aangevraagd.

5.2Volgens het college ziet de begrenzing van de opslagcapaciteit in de aanvraag echter op alle schroot, zowel bewerkt als onbewerkt.

5.3De rechtbank is het hierin eens met het college. Uit de tekst en de context van de aanvraag kan op geen enkele manier worden afgeleid dat de opslag van 1.250 ton bewerkt schroot en 1.250 ton onbewerkt schroot is aangevraagd.

6.1AVI stelt ook dat de opslagcapaciteit van 1.250 ton in de aanvraag een kennelijke verschrijving is. In de oude vergunning van 16 maart 1992, die vóór 2001 gold, was een hogere opslagcapaciteit van 5.000 ton vergund bij een kleinere doorzet. Het aanvragen van een lagere opslagcapaciteit bij een veel hogere bewerkingscapaciteit is niet logisch. Het was ook niet de bedoeling en dat blijkt volgens AVI uit de conceptaanvraag. AVI meent dat in de definitieve aanvraag is beoogd om 12.500 ton aan te vragen. Dit verhoudt zich ook met de wel doorgevoerde wijziging van 12 naar 15 meter opslaghoogte. Er is simpelweg “een nulletje vergeten”. AVI verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van
3 september 2014, waarin het eveneens ging om het weghalen van een “0”. Ook op deze grond is daarom geen sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo.

6.2Het college wijst er op dat de vergunning uit 2001 een revisievergunning is die volledig in de plaats is gekomen van alle eerder verleende milieuvergunningen. Alleen daarom al kan geen betekenis worden toegekend aan de vergunde opslagcapaciteit in de vergunning van
16 maart 1992. Aan de conceptaanvraag kan eveneens geen betekenis worden toegekend. Het is aan de aanvrager zelf om zorg te dragen voor een juiste, kloppende aanvraag. Het college denkt niet dat een maximale opslagcapaciteit van 1.250 ton per definitie onrealistisch of onwerkbaar is. Bovendien had AVI die situatie niet 20 jaar moeten laten voortduren.

6.3De rechtbank ziet geen mogelijkheid hoe in een handhavingszaak een eventuele kennelijke verschrijving in een aanvraag zou kunnen leiden tot een wijziging, of een soort rectificatie, van de vergunning waarop wordt gehandhaafd. Deze zaak gaat namelijk niet over de rechtmatigheid van de vergunning maar over de rechtmatigheid van het handhavingsbesluit. Een andere uitleg zou ook betekenen dat andere belanghebbenden bij de vergunningverlening buitenspel komen te staan. De uitspraak van de Afdeling waar AVI op wijst, was dan ook een procedure over een vergunning en geen handhavingsprocedure. De rechtbank gaat dan ook uit van een in rechte onaantastbare vergunning. Deze beroepsgrond slaagt niet.

7.1Het is de rechtbank wel duidelijk geworden dat AVI tot 2021 veel meer schroot heeft opgeslagen op het terrein dan in 2001 is vergund. Het college heeft er daarnaast 20 jaar lang geen acht op geslagen, terwijl het college AVI in die 20 jaar meermalen heeft gecontroleerd en naar eigen zeggen geen overtredingen van de vergunde opslagcapaciteit heeft aangetroffen. De rechtbank kan niet anders dan concluderen dat zowel AVI als het college tot de branden van 2021 geen aandacht hebben gehad voor de vergunde opslagcapaciteit of voor de hoeveelheid opgeslagen materiaal.

7.2De rechtbank concludeert dat AVI, door meer schroot op te slaan dan 1.250 ton, heeft gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo, en dat het college bevoegd was om tegen deze overtreding op te treden. Dat het college bevoegd was om op te treden, wil echter niet zonder meer zeggen dat het college dit dan ook in alle gevallen moet doen. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal een bevoegd bestuursorgaan in de regel handhavend optreden en slechts onder bijzondere omstandigheden hiervan afzien. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.

7.3Tussen partijen is niet in geschil dat geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Dat kan alleen als er een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een revisievergunning is ingediend waarbij dan ook de maximale opslagcapaciteit zou worden vergroot. Hiervoor moet het college eerst bekijken of er een milieueffectrapportage moet worden opgesteld. AVI had ten tijde van de zitting nog geen aanvraag ingediend, maar wel een m.e.r.-beoordelingsnotitie. Hierover heeft het college nog geen besluit genomen.

8.1AVI vindt de handhaving van de opslagcapaciteit in dit geval onevenredig. Zij wijst er ook in dit verband op dat het niet haar bedoeling is geweest de opslagcapaciteit tot 1.250 ton te begrenzen en dat sprake is geweest van een kennelijke misslag. Ook heeft het college deze misslag laten voortbestaan en niet in de revisievergunning uit 2001 of in een latere milieuvergunning of omgevingsvergunning al dan niet uit eigen beweging een maximale opslagcapaciteit in de vergunningsvoorschriften opgenomen. AVI stelt ook nog dat de maximale opslagcapaciteit tot de brand van 9 maart 2021 nooit een issue is geweest. AVI wijst op een uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019n

ECLI:NL:RVS:2019:1139.

waarin de Afdeling handhaving op grond van een bijlage bij de vergunning niet terecht vond. AVI voert in dit verband verder aan dat een grotere hoeveelheid schroot op zich niet leidt tot groter brandgevaar. Bewerkt schroot is alleen nog metaal en dit brandt niet. Handhaving is dus ook niet nodig. Er zijn minder verstrekkende maatregelen om branden te voorkomen of de kans op het ontstaan ervan te beperken. Dat kan door compartimentering of het gescheiden opslaan van verschillende soorten afval, en door het snel onderzoeken van aangeleverd schroot om brandgevaarlijk materiaal zoals bijvoorbeeld (ion-lithium) batterijen te verwijderen. AVI wijst hiervoor op het rapport van [naam BV ] uit 2021, op latere rapporten en op de drie ingediende aanvragen voor een milieuneutrale wijziging die het college allemaal buiten behandeling heeft gelaten. In de laatste versie van het “Brandveiligheidsconcept, A.V.I,
’s-Hertogenbosch” van Antea Group van 4 mei 2022 is onderbouwd dat schroot met een substantieel groter volume dan 1.250 ton brandveilig kan worden opgeslagen. In de e-mail van [naam BV ] van 5 mei 2022 aan het college wordt uitgegaan van (iets minder dan) 17.500 ton schroot. Verder wijst AVI erop dat haar financiële positie drastisch verslechtert door de via handhaving afgedwongen beperking, omdat zij niet haar volle bewerkingscapaciteit kan benutten. Het voortbestaan van het bedrijf met meer dan 60 werknemers staat op het spel. Bovendien is AVI een van de twee bedrijven in Noord-Brabant die autowrakken kan shredderen en het bedrijf vervult daarom een belangrijke rol in de afvalrecycling in Noord-Brabant en Noord-Limburg.

8.2Volgens het college is handhavend optreden in dit geval niet onevenredig. De last is geschikt om het doel te bereiken, namelijk het naleven van de vergunde opslagcapaciteit. De vergunning uit 2001 is duidelijk, in tegenstelling tot de vergunningssituatie in de door AVI aangehaalde uitspraak van de Afdeling. Het college is inderdaad pas beter gaan letten op AVI na de branden in 2021 maar dat neemt niet weg dat AVI moet handelen conform de wet. De last is een noodzakelijke maatregel, gelet op het doel, het voorkomen van potentieel grote gevolgen van het niet naleven van de vergunning bij brand. Als er eenmaal een brand is ontstaan, zijn de mogelijke gevolgen immers groter als er een grotere partij schroot aanwezig is. De eerdere branden zijn hiervan het voorbeeld. Een andere, minder verstrekkende maatregel is niet voorhanden omdat daarmee al snel het risico bestaat dat hiervan geen voldoende prikkel tot naleving uitgaat. De vergunning uit 2001 maakt geen onderscheid tussen bewerkt en onbewerkt schroot en het college kan niet uitsluiten dat de risico’s op brand groter worden naarmate meer schroot (dus ook meer autowrakken) wordt opgeslagen. De vergunning bood bovendien geen grondslag voor andere maatregelen om het brandgevaar te verminderen. Ook de voorgenomen (en meermalen aangevraagde) brandveiligheidsmaatregelen betekenen voor het college niet automatisch een grotere toegestane opslagcapaciteit. Het college wijst erop dat bij een vergunning voor het vergroten van de opslagcapaciteit niet alleen wordt gekeken naar de brandveiligheid maar ook naar andere milieugevolgen. Die kunnen alleen bij een vergunningverlening worden beoordeeld. Het college houdt niet alleen rekening met het bedrijfsbelang van AVI maar ook met de belangen van de inwoners van ’s-Hertogenbosch bij een veilige en gezonde leefomgeving. Het college heeft geen inzicht in de financiële positie van AVI en is, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2022n

ECLI:NL:RVS:2022:1700, rechtsoverweging 7.1.

, van mening dat dit geen reden kan zijn om van handhaving af te zien.

8.3De gemeente ondersteunt de handhaving. De brand van 9 maart 2021 heeft een grote impact gehad op de samenleving en het milieu. Inwoners en omliggende bedrijven hadden last van de enorme rookontwikkeling en maakten zich zorgen om hun gezondheid. De brand heeft ook grote inzet gevraagd van de gemeente en hulpverlening en heeft geleid tot schade. De gemeente heeft daarop het college verzocht alle noodzakelijke maatregelen te treffen ter voorkoming van verdere brand, overlast en schade en om toe te zien op naleving van wet- en regelgeving door het bedrijf om de brandveiligheid te kunnen garanderen. De brand van 14 oktober 2021 was weliswaar kleiner van omvang maar niettemin was wederom sprake van een behoorlijke rookontwikkeling en daardoor van overlast voor de omgeving. Ondanks dat er geen nieuwe branden meer zijn geweest, zijn de zorgen over de brandveiligheid nog niet weg vanwege de grote impact die de branden op de samenleving hebben gehad. Hoewel het goed is om te zien dat het bedrijf stappen heeft gezet om de brandveiligheid te verbeteren, is strikte handhaving nog steeds noodzakelijk. In het kader van de evenredigheid dient doorslaggevend gewicht te worden toegekend aan het belang van de veiligheid van de inwoners en de omgeving bij naleving van wet- en regelgeving door AVI.

8.4De rechtbank beantwoordt de vraag of (het college onvoldoende heeft onderbouwd dat) handhavend optreden in deze vorm niet onevenredig is over de boeg van de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022.n

ECLI:NL:RVS:2022:285

In die uitspraak heeft de Afdeling uitgesproken dat besluiten in het kader van het evenredigheidsbeginsel in beginsel moeten worden getoetst op, kort gezegd, geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid. De intensiteit van de toetsing, en ook of aan alle drie deze punten moet worden getoetst, hangt af van de context. Belangrijke oriëntatiepunten zijn (i) de aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen en (ii) de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het fundamentele rechten van de belanghebbenden aantast (iii). In dit geval zijn zowel de belangen voor AVI als voor de omgeving van AVI (’s-Hertogenbosch) groot.

8.5De rechtbank is van oordeel dat de vergunning voldoende duidelijk is en verwijst naar hetgeen hiervoor is overwogen. Dit is echter wel een wijsheid achteraf. Het college en AVI hebben de 20 jaar voor de brand geen aandacht gehad voor de begrenzing van de opslagcapaciteit. De rechtbank sluit ook niet uit dat de in de aanvraag genoemde begrenzing van de opslagcapaciteit van schroot destijds niet de bedoeling is geweest van AVI en dat mogelijk sprake is van een vergissing. AVI heeft op de zitting onweersproken gesteld dat zij haar volledige bewerkingscapaciteit nu niet kan benutten. Ook kan de rechtbank zich voorstellen dat AVI nu veel meer tijd kwijt is aan het organiseren van haar logistieke proces. De rechtbank is van oordeel dat het college deze omstandigheden had moeten betrekken bij de vraag of het onverkort handhaven op een enkel getal in een tabel, bij een vergunning van 20 jaar oud, wel de beste manier is om het beoogde doel, het beperken van ernstige gevolgen van brand te bereiken.

8.7Het college wijst er terecht op dat voor het verhogen van de opslagcapaciteit een omgevingsvergunning (milieu) is vereist waarbij ook wordt gekeken naar andere milieugevolgen. De gemeente heeft echter ook aangegeven dat het perceel waar AVI is gevestigd een hoge milieucategorie heeft met grote richtafstanden die allemaal in acht worden genomen. Het is de rechtbank bovendien niet gebleken dat in de afgelopen 20 jaar, waarbij de voorgeschreven opslagcapaciteit niet in acht werd genomen, onaanvaardbare milieugevolgen hebben voorgedaan.

8.8Het college hecht terecht veel waarde aan de belangen van de omgeving van AVI. Een herhaling van de branden van 2021 moet worden voorkomen. De belangen van AVI komen naar oordeel van de rechtbank onvoldoende aan bod in de belangenafweging van het college. De rechtbank sluit op basis van de financiële stukken van AVI, waar alleen de rechtbank kennis van heeft genomen, niet op voorhand uit dat de financiële positie van AVI door de last onder dwangsom zal verslechteren. Ook sluit de rechtbank niet uit dat, als AVI haar bedrijfsvoering staakt of haar volledige bewerkingscapaciteit niet meer kan benutten, in de regio in ruime zin niet voldoende capaciteit voorhanden is om autowrakken te recyclen. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd hoe hij deze omstandigheden heeft betrokken bij de belangenafweging en of er op deze wijze wel sprake is van een voldoende evenwicht tussen alle belangen.

8.9Gelet op deze bedenkingen, is de rechtbank van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat handhavend optreden zoals in de last onder dwangsom in dit geval niet onevenredig is. Deze grond slaagt.

9.1AVI vindt dat de hoogte van de dwangsom, zowel per overtreding als de maximaal te verbeuren dwangsom, niet in verhouding staat tot de aard en de ernst van de overtreding. Zij wijst er op dat met het aanhouden van grotere voorraden geen geld wordt verdiend.

9.2Het college heeft in de last zelf gemotiveerd waarom in dit geval is afgeweken van het standaardbedrag van € 2.750,00. Het college denkt dat AVI wel winst kan maken door meer op te slaan. Bovendien heeft het college in de tweede brand van 21 oktober 2021 aanleiding gezien om de dwangsom te verhogen.

9.3Op grond van artikel 5:32b, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet het vastgestelde bedrag in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De rechtbank is van oordeel dat het college de tweede grote brand bij AVI heeft mogen betrekken bij het bepalen van de hoogte van de dwangsommen. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsommen disproportioneel is.

11.1AVI betwist de overtreding van de last onder dwangsom. De controle van 3 januari 2022 waarop dit is gebaseerd betrof slechts een momentopname, omdat tijdens de bedrijfsactiviteiten gedurende de reguliere openingstijden (nota bene in de ochtend) geen representatieve vaststelling kan plaatsvinden van de hoeveelheid schroot in opslag. Op het middenterrein van de inrichting was een werkvoorraad aangelegd ter voeding van de shredderinstallatie, die een capaciteit kent van 800 ton per dag. Volgens AVI is een dergelijke werkvoorraad geen opslag. AVI zoekt aansluiting bij hoofdstuk 5.5 (Overslaan en opslaan) van het Landelijk Afval Plan 3 (LAP3). Hierin wordt de verblijfstijd als een belangrijke factor genoemd. Als tegenhanger van “opslag” wordt de verblijfsduur bij “overslag” genoemd (7x24 uur).

11.2Het college stelt dat de vaststelling van de aanwezige hoeveelheid schroot per definitie een momentopname is. De bedrijfsvoering van AVI bestaat uit inname en verwerken van schroot. De vergunning en vergunningaanvraag maken geen onderscheid voor wat betreft de duur van de opslag. Ook de verwijzing naar het LAP3 treft geen doel. In de door AVI aangehaalde passage uit LAP3 wordt de factor “verblijfstijd” gekoppeld aan het onderscheid tussen opslaan en overslaan. Het door AVI ingenomen schroot wordt niet overgeslagen maar verder verwerkt. Daaraan voorafgaand vindt opslag plaats en hieraan is de in de aanvraag vermelde opslagcapaciteit gekoppeld. Er is geen overslag vergund en dat vindt feitelijk ook niet plaats binnen de inrichting. Het college beschouwt de werkvoorraad wel als opslag.

11.3De rechtbank ziet in de revisievergunning van 2001 ook geen toestemming voor overslag maar alleen voor opslag. De rechtbank is van oordeel dat het college onbewerkt schroot dat wordt bewaard in afwachting van bewerking (shredderen) terecht als opslag heeft aangemerkt. Hetzelfde geldt voor bewerkt schroot dat blijft liggen in afwachting van transport. De controle was inderdaad een momentopname. Dat neemt niet weg dat al het bewerkte en onbewerkte schroot dat binnen het bedrijf aanwezig is, maar niet feitelijk wordt bewerkt, wel wordt opgeslagen, en dat deze hoeveelheid op geen enkel moment niet meer mag bedragen dan 1.250 ton. Deze beroepsgrond slaagt niet.

12.1AVI is verder van mening dat de opslag in containers niet mag worden meegeteld maar dat het alleen gaat om de opslag in bulk (op losse plaatsen). Het opslaan in containers is juist niet brandgevaarlijk. Uit het controlerapport blijkt dat de opslag 2, 6, 7, 8, 13 en 19 in containers wel is meegeteld. Als dat niet was gedaan, was op 3 januari 2022 ruimschoots voldaan aan de opslagcapaciteit van 1.250 ton bewerkt/onbewerkt schroot (in bulk).

12.2Het college geeft aan dat in de aanvraag voor de revisievergunning van 2001 de opslag niet nader is gespecificeerd. De vergunningaanvraag spreekt duidelijk van een opslagcapaciteit van 1.250 ton voor “schroot” (bewerkt/onbewerkt), zonder afzonderlijke capaciteiten te noemen voor bewerkt of onbewerkt materiaal. Als AVI de opslag in containers apart beschouwt van de totale opslagcapaciteit voor bewerkt en onbewerkt schroot, dan had zij dit in de aanvraag moeten specificeren. Het valt dan te verwachten dat aan die opslag ook een separate limiet was verbonden. Als de opslag in containers niet onder de aangevraagde en vergunde opslagcapaciteit zou vallen, zou er geen limiet gelden voor deze opslag. Er is geen reden om daar vanuit te gaan.

12.3De rechtbank is van oordeel dat de aanvraag voor opslag in de revisievergunning van 2001 niet is gespecifieerd. Er wordt alleen schroot op het terrein benoemd, wat geen aanleiding geeft om bepaalde categorieën van bewerkt of onbewerkt schroot in containers of op een vloeistofdichte vloer uit te zonderen. Het college heeft de hoeveelheid schroot in containers op 3 januari 2022 daarom terecht meegeteld. Deze beroepsgrond slaagt niet.

13.1AVI vindt dat het college had behoren af te zien van invordering, omdat de overschrijding relatief beperkt is, namelijk 65,5 ton (ongeveer 2 vrachtwagenladingen) terwijl ook nog een hogere foutmarge had moeten worden gehanteerd dan nu is gedaan, te weten een marge van 10%. Bovendien vond de bulkopslag van schroot op 3 januari 2022 gecompartimenteerd (in kleine opslagen) plaats, welke compartimentering al eerder is doorgevoerd en nog steeds wordt gebruikt. Dat beperkt het brandgevaar, zo blijkt uit het rapport van Antea Group in zaak SHE 22/1365. Daarom is de invordering niet redelijk en disproportioneel.

13.2Het college geeft aan dat AVI weliswaar een andere foutmarge noemt, maar niet onderbouwt waarop die is gebaseerd. De geconstateerde overschrijding zit 5% boven de vergunde capaciteit. Het gaat dus niet om een enkele procent of om een paar ton die teveel is ingenomen. Bovendien is het college bij de inschatting van de gewichten in het voordeel van AVI aan de lage kant gaan zitten, waarmee dus reeds enige marge is ingebouwd.

13.3De rechtbank stelt voorop dat het college het bestaan van de overtreding moet aantonen. Op basis van de stukken en van antwoorden ter zitting stelt de rechtbank vast dat het college de opslaghoeveelheid heeft bepaald aan de hand van dronemetingen. Deze metingen betreffen niet het gewicht maar de omvang (aantal kubieke meters) opslag. Het college heeft vervolgens het gewicht per specifieke opslag bepaald aan de hand van het soortelijke gewicht voor ijzerafval, geshredderd materiaal en welvaartsschroot en het gemiddelde gewicht van autowrakken. Gelet op het feit dat het college bij het bepalen van het soortgelijk gewicht van de meeste vormen van materiaal is uitgegaan van de laagste bron, ziet de rechtbank geen aanleiding om aan de juistheid van de bepaling van het gewicht van opslagen 2, 4, 6, 7, 8, 13, 17, 18 en 19 te twijfelen. Dit is anders voor autowrakken (opslagen 14, 15 en 16). Hierbij is het college uitgegaan van een gemiddelde. Met deze methode staat volgens de rechtbank het daadwerkelijke gewicht van de opslag onvoldoende vast. Verweerder had daarom een foutmarge moeten hanteren. Als wordt uitgegaan van de door AVI genoemde foutmarge van 10%, dan zou niet 328 ton autowrakken zijn opgeslagen maar 295,20 ton. In dat geval wordt de totale toegestane opslagcapaciteit nog steeds overschreden en is nog steeds sprake van een overtreding. De rechtbank ziet in de omstandigheid dat de overschrijding mogelijk minder groot is echter geen aanleiding voor het oordeel dat het college de dwangsom had moeten matigen. Een overtreding is een overtreding en leidt tot een verbeurte van een dwangsom.

14.1AVI vindt ook dat, als zij al een dwangsom heeft verbeurd, deze gematigd moet worden, gezien haar financiële positie. Zij verwijst hiervoor naar de onder geheimhouding aan de rechtbank toegezonden financiële gegevens in zaak SHE 22/1365. Zij wil dit bedrag liever aanwenden om veiligheidsvoorzieningen te treffen.

14.2Het college heeft hier niet op gereageerd.

14.3Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom, moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. De rechtbank ziet in de financiële positie van AVI geen aanleiding voor het oordeel dat het college de dwangsom had moeten matigen. De rechtbank begrijpt dat AVI dit geld liever wil gebruiken om veiligheidsvoorzieningen te treffen. Daargelaten dat tot de dag van vandaag geen keerwanden zijn opgericht, ontslaat dit streven AVI niet van de verplichting om de dwangsom te betalen.

15.1AVI heeft aangevoerd dat, als de onderliggende last onder dwangsom sneuvelt, dit gevolgen zou kunnen hebben voor het invorderingsbesluit.

15.2Volgens artikel 5:38, eerste lid van de Awb vervalt de invorderingsbeschikking als uit een wijziging of intrekking van de last onder dwangsom voortvloeit dat een reeds gegeven invorderingsbeschikking niet in stand kan blijven. Op basis van artikel 5:38, tweede lid, kan het college een nieuwe invorderingsbeschikking geven die in overeenstemming is met de gewijzigde last onder dwangsom. Hierboven heeft de rechtbank geoordeeld dat de beslissing op het bezwaar tegen de last onder dwangsom slaagt. De rechtbank kan niet op voorhand uitsluiten dat de last onder dwangsom niet wijzigt of wordt ingetrokken en dat vervolgens het invorderingsbesluit moet worden gewijzigd of ingetrokken. In zoverre slaagt dit argument,

16.1Omdat het college het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd, zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding om het college de gelegenheid te bieden om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit is volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier om de zaak af te doen. De rechtbank heeft op de zitting verschillende oplossingsrichtingen aangereikt om partijen uit het moeras van procedures te trekken. Het college heeft echter aangegeven een uitspraak te willen. Het college moet binnen 20 weken een nieuw besluit nemen op het bezwaar van AVI.

16.2De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en de bij het primaire besluit opgelegde last onder dwangsom te vernietigen. De rechtbank ziet wel aanleiding om ten aanzien van dat besluit op grond van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb een ordemaatregel te treffen. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft op 4 augustus 2022 een ordemaatregel getroffen om de zaak in beweging te krijgen. De voorzieningenrechter heeft namelijk de last onder dwangsom geschorst onder de volgende voorwaarden:

• de inrichting moet in werking zijn in overeenstemming met het besluit tot ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunning van het college van 25 mei 2022;

• binnen de inrichting mag, als aan de eerste voorwaarde is voldaan, in afwijking van het bestreden besluit 1.250 ton bewerkt schroot en 1.250 ton onbewerkt schroot worden opgeslagen.

De bedoeling was dat hiermee de maatregelen van de ambtshalve wijziging zo snel mogelijk zouden worden uitgevoerd, zodat de situatie veiliger wordt. Dit is niet gelukt en dat ligt aan beide partijen. AVI heeft er voor gekozen om te verzoeken om de compartimentering te wijzigen en aan te vullen en de keerwanden te verhogen en heeft pas 26 dagen later een bouwaanvraag ingediend om de keerwanden te plaatsen. Het college heeft nog niet op deze bouwaanvraag beslist en ook niet op het verzoek om wijziging, aanvulling en verhoging van de keerwanden. Het gevolg is dat de keerwanden (die iedereen wil hebben) er nog steeds niet staan.

16.3De rechtbank ziet aanleiding om dezelfde voorlopige voorziening nogmaals te treffen en zal bepalen dat die pas vervalt zes weken na het nieuwe besluit van het college op het bezwaar van AVI. De voorlopige voorziening vervalt ook als niet aan de voorwaarden wordt voldaan. Dat betekent dat, als AVI zich niet aan deze voorwaarden houdt en meer opslaat dan 1.250 ton bewerkt schroot en 1.250 ton onbewerkt schroot (na te hebben voldaan aan de eerste voorwaarde), de schorsing van de last onder dwangsom vervalt en AVI dan onmiddellijk een dwangsom verbeurt.

16.4De rechtbank heeft meerdere redenen om bij wijze van voorlopige voorziening een verdubbeling van de vergunde opslagcapaciteit toe te laten. Dit geeft AVI een prikkel om de keerwanden eindelijk te gaan plaatsen. Zij kan dan ook haar bewerkingscapaciteit beter benutten. Het geeft AVI ook de mogelijkheid om in de praktijk te bewijzen dat na plaatsing van de keerwanden een verhoging van de opslagcapaciteit veilig is. Verder heeft de brandweer op de zitting geen bezwaren geuit tegen een verhoging van de opslagcapaciteit. Ook gaat de rechtbank er van uit dat een (beperkte) verhoging van de opslagcapaciteit ten opzichte van de vergunde capaciteit geen onaanvaardbare milieugevolgen heeft. De voorlopige voorziening ontslaat AVI niet van de verplichting om een omgevingsvergunning (milieu) voor de verhoging van de opslagcapaciteit aan te vragen, waarin uiteindelijk alle milieugevolgen worden beoordeeld. Een verdubbeling van de opslagcapaciteit wil ook niet zeggen dat AVI dezelfde hoeveelheden zal gaan opslaan als voor de branden in 2021. De belangrijkste reden om deze voorlopige voorziening te treffen is om partijen weer in beweging te krijgen in de richting van een veilige oplossing.

16.5Partijen hebben nog wel discussie over de uitleg van de ambtshalve wijziging en om daar duidelijkheid in te verschaffen merkt de rechtbank het volgende op. De ambtshalve wijziging van 22 mei 2022 schrijft de plaats en de hoogte van de keerwanden voor in voorschrift 3.1.4. Voorschrift 3.1.5 maakt het mogelijk om de compartimentering op een andere wijze (dan als beschreven in voorschrift 3.1.4) op te richten na goedkeuring door het college. AVI heeft op 21 juli 2022 verzocht om keerwanden te plaatsen op een iets andere plek, om extra keerwanden te plaatsen voor meer compartimenten en om hogere keerwanden te plaatsen. De rechtbank is van oordeel dat voor het plaatsen van de keerwanden bij deellocaties 1 en 2 als aangeduid in de brief van 21 juli 2022 van [naam BV ] (namens AVI) na goedkeuring van het college geen omgevingsvergunning (milieu) noodzakelijk is, gelet op artikel 2.4, eerste lid van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Voor het verhogen van keerwanden en het plaatsen van de keerwanden bij deellocaties 3 en 4 is wel een omgevingsvergunning (milieu en bouwen) noodzakelijk. Als keerwanden worden geplaatst voor nog meer compartimenten wijzigt de bedrijfsvoering die is vergund in de ambtshalve wijziging van 22 mei 2022 zodanig dat dit niet met een goedkeuring op grond van voorschrift 3.1.5 kan worden toegelaten. Ook het verhogen van de keerwanden kan niet met voorschrift 3.15 worden goedgekeurd omdat dit ook gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering (er kan meer en hoger worden opgeslagen). De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de procedure van goedkeuring in voorschrift 3.1.5 niet is beschreven in de Wabo of de Awb en dat de rechtsbescherming voor derden dus ook niet voldoende is geborgd. Overigens blijft er wel een omgevingsvergunning (bouwen) noodzakelijk voor het plaatsen van de keerwanden. De rechtbank vindt het heel belangrijk dat het college snel beslist over het verzoek om de andere plaats voor de compartimentering van deellocaties 1 en 2 en geeft daarom het college dringend in overweging om zo snel mogelijk te beslissen op dat deel van het verzoek van 21 juli 2022.

17. De vernietiging van het bestreden besluit wil nog niet zeggen dat het invorderingsbesluit moet worden vernietigd. De rechtbank kan evenwel niet uitsluiten dat het nieuwe besluit op bezwaar tegen de last onder dwangsom leidt tot een andere uitkomst. Gelet op artikel 5:38 van de Awb kan dit vervolgens gevolgen hebben voor het invorderingsbesluit. Uit proceseconomische overwegingen verklaart de rechtbank het beroep tegen het invorderingsbesluit gegrond en vernietigt de rechtbank daarom het invorderingsbesluit.

18. Omdat de beroepen tegen het bestreden besluit en het invorderingsbesluit gegrond zijn, moet verweerder het griffierecht van € 356,00 (alleen betaald in de zaak SHE 22/1365) aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.

Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.277,00 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift tegen het bestreden besluit, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift tegen het invorderingsbesluit, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,00 en een wegingsfactor 1).Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.