*1 = Mestopslag voor 50.849 dieren;

*2 = Mestopslag voor 27.000 dieren.

Verweerder heeft een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde natuur-vergunning genomen.

Verweerder heeft dit ontwerpbesluit van 14 oktober 2020 tot 25 oktober 2020 ter inzage gelegd. Daarop zijn geen zienswijzen bij verweerder ingediend.

Bij het bestreden besluit van 9 maart 2021 heeft verweerder geweigerd om aan derde-belanghebbende een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb te verlenen voor het in werking hebben en wijzigen van een pluimveehouderij op het perceel aan [adres]. Dit betreft een zogeheten ‘positieve’ weigering, nu de aanvraag is geweigerd omdat de aangevraagde activiteit niet vergunningplichtig is.

De aangevraagde situatie heeft betrekking op de navolgende activiteiten:

*1 = Mestopslag voor 50.849 dieren;

*2 = Mestopslag voor 27.000 dieren.

Ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

Ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.

Ingevolge artikel 2.7, derde lid, aanhef en onder a, van de Wnb verlenen gedeputeerde staten een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan: artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

Ingevolge artikel 2.8, eerste lid van de Wnb maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudings-doelstellingen voor dat gebied.

Voorschrift C van de natuurvergunning van 6 maart 2018 luidt als volgt:

“De houder van deze beschikking dient binnen twee jaar na het onherroepelijk worden

van dit besluit, het project of de handeling waarvoor ontwikkelruimte is toegedeeld te

hebben gerealiseerd respectievelijk te hebben verricht.”

Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2014: 1211, volgt dat de Nbw geen ruimte biedt voor het van rechtswege laten vervallen van een onherroepelijke vergunning en dat de Nbw 1998 in artikel 43 uitputtend regelt in welke gevallen het bevoegd gezag vergunningen kan intrekken of wijzigen.

In een uitspraak van 26 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1142) heeft de AbRvS bevestigd dat de Nbw geen ruimte biedt voor het stellen van een voorschrift dat kan leiden tot het van rechtswege vervallen van de vergunning.

Ten aanzien van de door verweerder gehanteerde referentiesituatie

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de referentiesituatie op grond van vaste jurisprudentie van de AbRvS bestaat uit de vigerende natuurvergunning of, indien er niet eerder een natuurvergunning is verleend, uit toestemmingsbesluiten die zijn verleend voor de referentiedatum. Als nadien een toestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen, dan geldt die toestemming als referentiesituatie. De AbRvS heeft dit in haar uitspraken van 20 januari, 27 januari en 14 juli 2021 nogmaals bevestigd (zie respectievelijk AbRvS, 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021: 175 en 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507). Volgens verweerder maakt de AbRvS daarbij geen uitzondering voor situaties waarin de vigerende natuurvergunning is verleend onder vigeur van het PAS. Naar de mening van verweerder is dat terecht. In dit verband wijst verweerder erop dat een onherroepelijke natuurvergunning formele rechtskracht geniet, ook als die onder het PAS is verleend. In de visie van verweerder is de natuurvergunning van 6 maart 2018 in rechte onaantastbaar, moet daarom voor rechtmatig worden gehouden en mag ten volle worden benut (zie AbRvS, 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 32.7).

Volgens verweerder moet ook in dit geval de depositie van het aangevraagde project tegen de rechtmatig vergunde situatie op grond van de natuurvergunning van 6 maart 2018 worden afgezet.

Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2013: 1891, volgt dat de vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of is vergund krachtens de daaraan voorafgaande Hinderwet. Indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is, dan kan de vergunde situatie op de referentiedatum niet zonder meer als uitgangspunt worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. Als een op de referentiedatum geldende vergunning nadien is vervangen door een andere milieuvergunning, kan daarin een activiteit zijn vergund die meer dan wel minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde activiteit. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die meer stikstofemissie tot gevolg heeft en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nb-wet 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, blijft de vergunde situatie op de referentiedatum het uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. De vergunde situatie op de referentiedatum maakt immers nog steeds deel uit van de aangevraagde situatie. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder stikstofemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nb-wet 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane stikstofemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. De vergunde situatie met de laagste stikstofemissie heeft als uitgangspunt te gelden, nu slechts dat deel van de vergunning als voortzetting van het project kan worden aangemerkt.

In de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de AbRvS in rechtsoverweging 32.7 het volgende overwogen:

“Vergunningen en tracébesluiten (en eventuele andere toestemmingsbesluiten genoemd in artikel 19km van de Nbw 1998) die met toepassing van het PAS zijn verleend en die in rechte onaantastbaar zijn, behouden het rechtsgevolg dat zij hebben. Een initiatiefnemer die voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt een vergunning heeft die met toepassing van het PAS-beoordelingskader is verleend en die in rechte onaantastbaar is, heeft na deze uitspraak dus nog steeds een vergunning voor die activiteit.”

Ten aanzien van de gehanteerde RAV-emissiefactoren

Eiser betoogt dat het meetrapport dat ten grondslag ligt aan de betreffende Rav-

emissiefactoren zodanige gebreken bevat dat het niet kan dienen als onderbouwing van de stalsystemen of als vervanging van een passende beoordeling, waardoor niet zeker is dat de werkelijke emissies niet hoger zijn dan opgegeven. In dit verband wijst eiseres erop dat het onderzoek is gebaseerd op twee meetperioden op één locatie en voorts een grote variatie toont. De resultaten worden volgens eiseres weergegeven met een enkel getal, hetgeen een gemiddelde zou zijn. Verdere cijfers zoals die voor verschillende beluchtingsdebieten, zijn in de visie van eiseres extrapolaties van die enkele cijfers. Volgens eiseres dienen dergelijke onderzoeken bij meerdere stallen en onder meerdere omstandigheden te worden uitgevoerd. De range van waarden die hier uit komt behoeft vervolgens in de visie van eiseres een statistische bewerking om te bepalen bij welke waarden een voldoende mate van zekerheid wordt bereikt in het kader van het voorzorgsprincipe uit de Habitatrichtlijn. Daarnaast wijst eiseres erop dat uitvoering en management van het systeem een grote rol speelt, waardoor strenge voorschriften noodzakelijk zijn zodat zodoende een effectieve mogelijkheid tot handhaving bestaat.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze beroepsgrond niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. In dit verband wijst verweerder erop dat zowel de

referentiesituatie als de huidige situatie betrekking heeft op dezelfde stalsystemen, met dezelfde diersoorten en -aantallen. Het enige verschil is volgens verweerder dat de dieren in de referentiesituatie voor het merendeel zijn gehuisvest in stallen met een stalsysteem met een beluchtingscapaciteit van minimaal 0,2 m3 per dier per uur, en in de huidige situatie voor het merendeel in stalsystemen met een beluchtingscapaciteit van minimaal 0,5 m3 per dier per uur. Beide stalvarianten hebben in de visie van verweerder dezelfde systeembeschrijving en aan beide stalvarianten ligt hetzelfde onderzoek ten grondslag: ‘Onderzoek naar de ammoniak- en geuremissie van stallen LV” van ing. A.G.C. Beurskens, ing. J.M.G. Hol en dr. Ir. G. Mol. Mochten de stalsystemen in de praktijk een hogere emissie hebben, dan werkt dit volgens verweerder door in beide situaties. In dit verband wijst verweerder erop dat een natuurvergunning een activiteit vergunt, en niet een maximum aan emissie of depositie (zie AbRvS 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1528). Kortom, ook in dat geval is er naar de mening van verweerder geen sprake van een toename in stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie en geldt er geen vergunningplicht.

Los daarvan, kan deze beroepsgrond van eiseres naar de overtuiging van verweerder ook inhoudelijk niet slagen. In dit verband wijst verweerder erop dat de Rav-emissiefactoren zijn gebaseerd op meerdere metingen, neergelegd en uitgewerkt in een meetrapport dat is opgesteld door deskundigen. De systeembeschrijving is volgens verweerder voor het laatst geactualiseerd in maart 2016 - toen BWL-code 2004.10.V2 werd vervangen voor 2004.10.V3 - en ook toen was er geen aanleiding om de emissiefactoren te wijzigen. In de visie van verweerder mocht derhalve worden uitgegaan van de emissiefactoren uit de Rav. Verweerder is daarnaast met eiseres van mening dat een juist management van de stalsystemen van groot belang is voor het behalen van de Rav-emissiefactoren. In dit verband wijst verweerder erop dat het noodzakelijk is dat de ontwerp- en gebruikseisen uit de systeembeschrijving worden opgevolgd. Anders dan eiser meent, zijn er volgens verweerder echter voldoende handhavingsmogelijkheden om dit te waarborgen. Artikel 3.123, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer bepaalt dat het stalsysteem aan de technische vereisten moet voldoen die zijn neergelegd in de systeembeschrijving. Het derde lid bepaalt dat er zorg voor moet worden gedragen dat het systeem wordt gebruikt en onderhouden overeenkomstig de voorwaarden die noodzakelijk zijn voor een goede werking. De systeembeschrijving bevat volgens verweerder gedetailleerde eisen en voorwaarden die waarborgen dat het stalsysteem daadwerkelijk de vastgestelde emissiereductie kan bewerkstelligen. Op het moment dat de initiatiefnemer zich hier niet aan houdt en de emissie daardoor hoger is dan de emissie waar de Rav van uitgaat, kan dit in de visie van verweerder via handhaving worden rechtgezet. Ook op grond van de Wnb bestaat een handhavingsmogelijkheid wanneer de emissie vanwege het niet opvolgen van de systeembeschrijving de referentiesituatie overschrijdt. In dat geval wordt volgens verweerder artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb overtreden.

Ten aanzien van de positieve weigering

Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres miskent dat de referentiesituatie betrokken mag worden bij de beoordeling of de wijziging van een activiteit significante effecten kan hebben, en dus bij de beoordeling of op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de

Wnb een vergunningplicht geldt. Uitsluitend wanneer de effecten van de wijziging groter zijn dan in de referentiesituatie, geldt volgens verweerder een vergunningplicht. Anders is in de visie van verweerder sprake van intern salderen, en dat is sinds 1 januari 2020 niet meer vergunningplichtig (zie AbRvS, 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71). Voor zover eiseres betoogt dat deze uitspraak in strijd is met de Habitatrichtlijn, kan dit betoog naar de mening van verweerder niet slagen. In dit verband wijst verweerder erop dat de AbRvS in voormelde uitspraak uitgebreid heeft getoetst of het hanteren van een referentiesituatie in overeenstemming is met de rechtspraak van het HvJ over artikel 6 van de Habitatrichtlijn, en heeft geconcludeerd dat dit het geval is. In dit kader acht verweerder van belang dat de AbRvS dit nogmaals heeft bevestigd. Nu de depositie die op grond van de referentiesituatie is toegestaan hoger is dan de depositie als gevolg van de wijziging van de pluimveehouderij, geldt er voor dit project in de visie van verweerder geen vergunningplicht. Om die reden heeft verweerder niet de bevoegdheid een vergunning te verlenen, en dus is de aanvraag geweigerd.

Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2015: 1063, volgt dat het bevoegd gezag, om te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, beleid kan voeren dat inhoudt dat een vergunning slechts wordt verleend indien maatregelen worden getroffen om een verdere reductie van de stikstofdepositie te bewerkstelligen.

Verder dient uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS: 2021:175, te worden afgeleid dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat een verplichting bestaat om dergelijke maatregelen in individuele vergunningen voor te schrijven indien geen zodanig beleid door het bevoegd gezag wordt gevoerd.

Conclusie

10. Gelet op de voorgaande overwegingen is het beroep van eiseres ongegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Beslist wordt als volgt.