uitspraak van de meervoudige kamer van 15 november 2022 in de zaak tussen

1. Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland,

2. Stichting Het Wereld Natuur Fonds-Nederland,

3. Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels,

4. Stichting “Het Zuid-Hollands Landschap”,

5. Stichting De Noordzee,

6. Stichting Natuur- en Milieufederatie Zuid-Hollanden

7. Stichting Duinbehoud,

de minister voor Natuur en Stikstof, (verweerder)

(gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).

1. Havenbedrijf Rotterdam N.V.

(gemachtigde: mr. M.M. Kaajan),

2. de minister van Infrastructuur en Waterstaat,

3. Nederlandse Vissersbond en

4. Producentenorganisatie van de Nederlandse Mosselcultuur

Inleiding

1. Deze zaak gaat over het verzoek dat eisers hebben gedaan aan de minister voor Natuur

en Stikstof om de aan het Havenbedrijf Rotterdam verleende natuurvergunning voor de aanleg en aanwezigheid van de Tweede Maasvlakte te wijzigen en/of te handhaven. De minister heeft dit verzoek afgewezen.

2. Vanaf het einde van de twintigste eeuw zijn door de rijksoverheid en het havenbedrijf

plannen gemaakt om de concurrentiepositie van de Rotterdamse haven en de kwaliteit van de leefomgeving van het Rijnmondgebied te verbeteren. De ruimtelijke voorwaarden hiervoor zijn vastgelegd in een planologische kernbeslissing, bestaande uit vier delen. Voor deze zaak is de planologische kernbeslissing Project Mainportontwikkeling Rotterdam 2006 (PKB PMR 2006) van belang. Daarin zijn drie deelprojecten opgenomen, waarvan het deelproject ‘Landaanwinning van maximaal 1000 hectare netto haven- en industrieterrein en een bijbehorend natuur compensatiepakket’ ziet op nieuwe ruimte voor de Rotterdamse haven en industrie. Deze landaanwinning, bekend onder de naam Tweede Maasvlakte, is voorzien in het Natura 2000-gebied Voordelta, een beschermd natuurgebied.n

Bij besluit van 24 maart 2000, gewijzigd bij besluit van 7 december 2001 wat betreft de begrenzing, is de Voordelta aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in de Vogelrichtlijn. Bij besluit van 19 februari 2008 is het gebied Voordelta aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in de Habitatrichtlijn.

3. Duidelijk was dat de aanleg van de Tweede Maasvlakte significante effecten zou

4. Voor het aanvragen van een vergunning op grond van de toenmalige

Natuurbeschermingswet 1998 voor de aanleg, aanwezigheid en het gebruik van de Tweede Maasvlakte is een passende beoordeling gemaakt.n

Habitattoets, Passende Beoordeling en uitwerking ADC-criteria ten behoeve van de vervolgbesluiten voor Maasvlakte 2, dr. F.E. Floor Heinis, drs. C.T.M. Vertegaal,

drs. C.R.J. Goderie, drs. P.C. van Veen, 23 februari 2007.

Deze passende beoordeling verwachtte dat de aanleg van de Tweede Maasvlakte zou resulteren in een verlies van 2,8% van het habitattype ‘Permanent met zeewater van geringe diepte overstroomde zandbanken’(H1110) in de Voordelta, met als gevolg dat ook de foerageerfuncties voor de zwarte zee-eend, de grote stern en de visdief achteruit zouden gaan.

5. Op 17 juli 2007 heeft het Havenbedrijf Rotterdam aan de toenmalige minister van

Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteitn

Rechtsvoorganger van de minister.

verzocht om een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor de aanleg en aanwezigheid (inclusief het onderhoud tijdens de zogenoemde instelperiode) van de Tweede Maasvlakte en de daarvoor benodigde zandwinning. Op 17 april 2008 heeft de minister deze vergunning verleend met een aantal voorschriften en beperkingen, waaronder voorschrift 23a, dat de verplichting inhoudt compenserende maatregelen te treffen.

6. Op 9 juni 2008 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het

Toegangsbeperkingsbesluit bodembeschermingsgebied Voordelta genomen. In dat besluit is geregeld dat de toegang tot het binnen de Voordelta gelegen 'bodembeschermingsgebied', wordt beperkt, in die zin dat boomkorvisserij met vaartuigen met een motorvermogen groter dan 191 kW (260 pk) binnen het bodembeschermingsgebied wordt verboden.

7. Verder zijn op 9 juni 2008 voor de zwarte zee-eend, grote stern en visdief rustgebieden

ingesteld: de Hinderplaat (grote stern en visdief), de Bollen van de Ooster (grote stern en zwarte zee-eend) en Bollen van het Nieuwe Zand (zwarte zee-eend).

8. De aanleg van de Tweede Maasvlakte is gestart in september 2008 en in mei 2013 is de

Tweede Maasvlakte in gebruik genomen. Vanaf de aanleg van de Tweede Maasvlakte en de instelling van het beperkende bodembeschermingsgebied hebben monitoring en onderzoeken plaatsgevonden. In de praktijk bleek al snel dat er al vóór en ook na de sluiting van het gebied nauwelijks boomkorvisserij plaatsvond, zodat een vergelijking van beide situaties niet echt mogelijk was. En anders dan waarvan in 2008 werd uitgegaan, is de garnalenvisserij tijdens de monitoringsperiode in de Voordelta juist sterk toegenomen en dan vooral in het bodembeschermingsgebied, waar deze vorm van visserij niet verboden was. Uit de eindevaluatie bleek dat er weliswaar een toename aan biomassa is geconstateerd, maar dit betreft slechts één enkele soort, de Amerikaanse Zwaardschede. De conclusie van de inmiddels uitgevoerde evaluatie- en monitoringsrapportages luidt, kort gezegd, dat de ingestelde maatregel niet heeft geleid tot het voorgeschreven resultaat, te weten een ecologische winst van 10%.n

Syntheserapport PMR NCV, Wageningen Marine Research en Deltares van 15 februari 2019 en de Eindrapportage monitoring- en onderzoeksprogramma Natuurcompensatie Voordelta (PMR-NCV), Wageningen Marine Research en Deltares van juni 2020.

Op dit moment laat de minister, in samenspraak met het Havenbedrijf Rotterdam en stakeholders, onderzoek doen naar op welke wijze aanvullende compenserende maatregelen kunnen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van de Voordelta bewaard blijft.

9. Op 25 augustus 2021 hebben eisers een verzoek bij de minister ingediend over de

benodigde natuurcompensatie in de Voordelta. Zij hebben erop gewezen dat het noodzakelijk is om de overtreding van de compensatieverplichting en van het verslechteringsverbod met de grootst mogelijke voortvarendheid ongedaan te maken door alsnog in adequate compensatie te voorzien. Die compensatie kan volgens eisers gebeuren door middel van een wijziging van voorschrift 23a van de natuurvergunning of door handhavend op te treden. In beide gevallen zou volgens eisers ook een extra compensatie moeten plaatsvinden.

10. De minister heeft dit verzoek in het besluit van 28 februari 2022 afgewezen. Zij is van

11. Eisers zijn het niet eens met het besluit van de minister en hebben daarom beroep

12. De rechtbank heeft de zaak behandeld op de zitting van 15 september 2022. De

gemachtigde van eisers was aanwezig, samen met ir. [A] , mr. [B] en ing. [C] namens de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, [D] namens de Zuid-Hollandse Natuur- en Milieufederatie en mr. [E] namens de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels. Namens de minister voor Natuur en Stikstof was haar gemachtigde aanwezig, samen met mr. [F] en mr. [G] . Namens het Havenbedrijf Rotterdam waren de gemachtigde, [H] en mr. [I] aanwezig. Namens de minister van Infrastructuur en Waterstaat was [J] aanwezig. De Nederlandse Vissersbond en de Producentenorganisatie van de Nederlandse Mosselcultuur hebben laten weten verhinderd te zijn.

Overwegingen

13. Voordat zij het beroep beoordeelt, merkt de rechtbank op dat eisers geen gronden

hebben ingediend over de ingestelde rustgebieden voor de drie vogelsoorten. De rechtbank zal dat aspect in haar beoordeling dan ook buiten beschouwing laten.

14. De rechtbank stelt vast dat partijen de inhoud, het doel en de strekking van

voorschrift 23a van de natuurvergunning verschillend uitleggen. Voordat de vraag kan worden beantwoord of al dan niet sprake is van een overtreding, zal de rechtbank dus eerst moeten ingaan op het voorschrift zelf.

15. Voorschrift 23a van de natuurvergunning luidt als volgt:

16. Volgens eisers moet de tekst van het voorschrift aangepast worden om alsnog te komen

tot voldoende natuurcompensatie. Daarbij hebben ze met name oog op het toevoegen van een verbod op bodembeïnvloedende visserij in welke vorm dan ook en op vissen met fuiken en staand want. De rechtbank is echter van oordeel dat een zodanig verbod past binnen de tekst van het voorschrift zoals dat nu luidt en dat een aanpassing dus niet nodig is. Zij overweegt dat de rechtszekerheid meebrengt dat bij de uitleg van een aan een vergunning verbonden voorschrift zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de letterlijke tekst daarvan. Een uitleg die aansluit bij het doel, de strekking of het systeem van de voorschriften komt veelal pas aan de orde als de tekst van het betrokken voorschrift onduidelijk is. De rechtbank stelt vast dat uit de bewoordingen van voorschrift 23a blijkt dat het tot doel heeft aan te geven welk resultaat bereikt moet worden: het tijdig compenseren van de aantasting van de beschermde natuurlijke kenmerken in het Natura-2000 gebied Voordelta als gevolg van de vergunde werkzaamheden. Op welke manier dat doel door de vergunninghouder (in dit geval het Havenbedrijf Rotterdam) moet worden bereikt, wordt door het voorschrift niet exact bepaald. Het voorschrift geeft aan dat drie elementen van belang zijn: 1) het instellen van een bodembeschermingsgebied van minimaal 24.550 hectare groot, 2) waarin dusdanige beperkingen gelden voor bodemberoerende visserij dat daarmee de als gevolg van de vergunde activiteiten in het Natura 2000-gebied Voordelta optredende significante effecten op habitattype 1110 in voldoende mate worden gecompenseerd 3) door een ecologische winst van 10% te realiseren. Dat betekent dus dat er aan twee ‘knoppen’ kan worden gedraaid om de compensatiedoelstelling te bereiken. De eerste knop is het bijstellen van de omvang van het bodembeschermingsgebied en de tweede is het binnen dit gebied aanpassen van de beperkingen die gelden voor bodemberoerende visserij. Het door eisers voorgestelde verbod op bodembeïnvloedende visserij past binnen de mogelijkheden van de tweede knop en daarvoor hoeft (de tekst van) het voorschrift dus niet te worden aangepast.

17. Het Havenbedrijf Rotterdam heeft nog opgemerkt dat zij het voorschrift zo leest dat,

voordat een of meer (alternatieve) compenserende maatregelen kunnen worden ingevoerd, vast moet staan dat deze leiden tot een ecologische winst van 10%. De rechtbank volgt dit niet. Dat niet stapsgewijs of met een combinatie van meerdere maatregelen mag worden gekomen tot een (uiteindelijke) winst van 10% blijkt niet uit het voorschrift. Zo’n lezing staat ook haaks op de uitvoerige monitoring- en rapportagevoorschriften die aan de natuurvergunning zijn gekoppeld en op basis waarvan tussentijdse aanpassingen mogelijk zijn.

18. Partijen hebben tijdens de zitting uitvoerig gediscussieerd over de vraag of de te behalen

19. Nu de rechtbank uiteen heeft gezet wat de strekking en het doel van voorschrift 23a zijn

20. De rechtbank stelt vast dat de enige maatregel die tot nog toe in het kader van de

21. Gelet op het voorgaande staat vast dat er, in strijd met voorschrift 23a van de

natuurvergunning, onvoldoende compensatie heeft plaatsgevonden. Daarmee staat ook vast dat voorschrift 23a van de natuurvergunning en dus ook artikel 5.3, vierde lid, van de Wnb op dit moment worden overtreden.

22. Het zijn van overtreder en de vraag of de overtreder het in zijn macht heeft de

overtreding te beëindigen zijn twee aparte vragen. Voor de vraag of iemand overtreder is, is niet van belang of hij het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen, maar is van belang of hij de overtreding heeft gepleegd of medegepleegd. Pas nadat is vastgesteld dat iemand overtreder is, komt de vraag aan de orde of de overtreder het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen. Voorschrift 23a van de natuurvergunning richt zich tot de vergunninghouder. Het Havenbedrijf Rotterdam kan als vergunninghouder dus worden aangemerkt als overtreder. Of het Havenbedrijf het feitelijk in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen, bespreekt de rechtbank onder het kopje bijzondere omstandigheden.

23. Eisers vinden het noodzakelijk dat de overtreding van de compensatieverplichting en

van het verslechteringsverbod met de grootst mogelijke voortvarendheid ongedaan gemaakt wordt door alsnog in adequate compensatie te voorzien. Dit kan volgens eisers op twee manieren. In de eerste plaats door middel van een wijziging van voorschrift 23a van de natuurvergunning. Eisers doen de suggestie om de tekst achter het eerste gedachtestreepje in voorschrift 23a als volgt te wijzigen: “waarin bodembeïnvloedende activiteiten niet zijn toegestaan, waaronder in elk geval begrepen bodembeïnvloedende visserij in welke vorm dan ook en visserij met fuiken en staand want”. De tweede manier is dat de minister handhavend optreedt tegen het Havenbedrijf Rotterdam zodat alsnog ‘dusdanige beperkingen’ aan de bodemberoerende visserij worden opgelegd dat een ecologische winst van 10% wordt gerealiseerd. In beide gevallen zouden volgens eisers ook aanvullende compensatieverplichtingen aan de vergunning verbonden moeten worden vanwege de ontstane vertragingsschade. Tijdens de zitting heeft de gemachtigde van eisers bevestigd dat het verbieden van bodemberoerende visserij ook naar hun mening kan worden gezien als handhavend optreden.

24. De rechtbank is van oordeel dat een wijziging van voorschrift 23a niet nodig is om te

bereiken wat eisers willen. In rechtsoverweging 16 heeft de rechtbank al vastgesteld dat het voorschrift de mogelijkheid biedt om binnen het bodembeschermingsgebied de beperkingen die gelden voor bodemberoerende visserij aan te passen. Het voorschrift staat dan ook niet in de weg aan de suggestie van eisers om bodembeïnvloedende activiteiten niet toe te staan binnen het gebied. De rechtbank zal de suggestie van eisers daarom behandelen in het kader van de vraag of de minister handhavend had moeten optreden.

25. De hoofdlijn in het nationale recht is dat als een overtreding is geconstateerd, het

bestuursorgaan dat bevoegd is op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen.

26. Eisers voeren aan dat het hier gaat om de overtreding van Europeesrechtelijke normen

(de Habitatrichtlijn) en dat daarom op grond van artikel 4 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie een rechtstreekse handhavingsplicht geldt.

27. Volgens vaste rechtspraak liggen de door eisers aangehaalde Europese eisen van

gelijkwaardigheid, doeltreffendheid, afschrikking en evenredigheid besloten in de nationale beginselplicht tot handhaving óf wordt die nationale beginselplicht uitgelegd en toegepast conform die vier Europese eisen.n

Bijvoorbeeld de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 20 augustus 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BN4700 of de uitspraak van de ABRvS van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571.

Voor een rechtstreekse toetsing aan Europeesrechtelijke normen, zoals door eisers voorgestaan, bestaat dus geen aanleiding.

28. In het bestreden besluit heeft de minister overwogen dat uit de Eindrapportage van juni

29. Niet in geschil is dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen concreet

30. Voordat de rechtbank ingaat op de door de minister genoemde omstandigheden, wil zij

benadrukken dat het bij de aanleg van de Tweede Maasvlakte gaat om een ingrijpend project dat, zo staat buiten kijf, significante effecten heeft (gehad) op het natuurgebied Voordelta. Van meet af aan was duidelijk dat compensatie hiervoor nodig was en dat de in dat kader te nemen maatregelen tijdig moesten worden uitgevoerd, gemonitord en waar nodig bijgesteld. De rechtbank stelt aan de hand van de dossierstukken vast dat reeds langere tijd bekend is dat met de enige ingezette maatregel niet het gewenste doel is bereikt. Het heeft de rechtbank dan ook verbaasd dat de minister in haar besluitvorming het verzoek van eisers heeft afgewezen zonder iets op te nemen over een reële termijn waarbinnen (extra) maatregelen ten behoeve van de natuurcompensatie dan wel zullen worden uitgevoerd. Dat verzoekers om handhaving zonder enige indicatie van een tijdpad of plan van aanpak maar moeten afwachten op welk moment de minister de handhaving dan wel concreet gaat oppakken, acht de rechtbank niet acceptabel en past ook niet bij de verantwoordelijkheid die de minister op dit gebied heeft.

31. Het Havenbedrijf Rotterdam heeft nog aangevoerd dat zij het niet in haar macht heeft

32. Over de omstandigheden die volgens de minister handhavend optreden onredelijk

zouden maken, overweegt de rechtbank het volgende. De minister geeft aan dat onzeker is of met het handhavend optreden tegen de overtreding van voorschrift 23a, bijvoorbeeld door te eisen dat nadere beperkingen ingesteld worden voor de bodemberoerende visserij, de totale vereiste ecologische winst van 10% wordt bereikt. Dat maakt echter niet dat deze maatregel zonder meer aan de kant kan worden geschoven. De rechtbank verwijst in dat verband ook naar overweging 17 van deze uitspraak, waaruit blijkt dat voorschrift 23a er niet aan in de weg staat dat de doelstelling van 10% stapsgewijs wordt gehaald. Daar komt nog bij dat de minister niet betwist dat een maatregel waarbij bodemberoerende visserij wordt verboden, een positief effect zal hebben. Waarom de minister daar dan toch niet toe wil overgaan om in ieder geval enige compensatie te bewerkstelligen, wordt uit het bestreden besluit niet duidelijk. De rechtbank ziet ook niet in waarom de minister alleen de suggestie van eisers meeneemt in haar afweging. De minister heeft als bevoegd gezag de taak om te beslissen op welke wijze en onder welke voorwaarden zij handhavend wil optreden en gelet op haar beginselplicht tot handhaving is zij daarbij gehouden om ook andere mogelijkheden dan de door eisers voorgestelde mee te nemen. Dat heeft zij in dit geval ten onrechte nagelaten. De rechtbank volgt evenmin het standpunt van de minister dat essentieel is dat er eerst overeenstemming wordt bereikt met de Europese Commissie over een alternatieve invulling van de plicht tot compensatie. In deze zaak gaat het over handhaving op basis van een bestaand voorschrift en niet over een eventuele wijziging van dat voorschrift. Overigens lag aan het advies uit 2003 van de Europese Commissie het instellen van een Zeereservaat ten grondslag en niet een (minder beperkend) bodembeschermingsgebied. In datzelfde advies staat ook dat de Commissie hecht aan de voorwaarde dat alle noodzakelijke compensatiemaatregelen om een algehele bescherming van de samenhang van Natura 2000 te verzekeren tijdig worden genomen. Dat de Europese Commissie daar op dit moment anders over denkt - voor zover in deze zaak al relevant - kan niet worden afgeleid uit de e-mailcorrespondentie die de minister heeft ingezonden. Tot slot blijkt uit het bestreden besluit niet dat de minister alle betrokken belangen, waaronder ook de belangen van vissers en visserijorganisaties, in kaart heeft gebracht, en deze belangen vervolgens heeft afgewogen, laat staan dat zij uiteen heeft gezet waarom het belang van de natuur(compensatie) voor die overige belangen moet wijken.

33. De rechtbank komt tot de conclusie dat de minister geen bijzondere omstandigheden

heeft aangevoerd die rechtvaardigen dat zij van handhavend optreden heeft afgezien. Het bestreden besluit is daarom in strijd met de artikelen 3:4, tweede lid, en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en moet worden vernietigd.

34. De aard van het geconstateerde gebrek maakt dat de rechtbank de rechtsgevolgen van

het bestreden besluit niet in stand kan laten of zelf in de zaak kan voorzien. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om een tussenuitspraak te doen en de minister in de gelegenheid te stellen om het gebrek te herstellen. De minister moet binnen 16 zes weken opnieuw beslissen op het handhavingsverzoek van eisers in het licht van wat de rechtbank in deze uitspraak heeft geoordeeld. Deze termijn maakt het mogelijk dat de minister voor het te nemen besluit opnieuw afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht toepast, wat gezien alle betrokken belangen voor de hand ligt. Concreet betekent dit dat de minister binnen zes weken een ontwerpbesluit ter inzage moet leggen. Het ligt op de weg van de minister om in dat besluit de (natuur)belangen die voor handhaving pleiten en de belangen die tegen handhaving pleiten kenbaar tegen elkaar af te wegen, waarbij in algemene zin geldt dat zij veel gewicht moet toekennen aan de daadwerkelijke handhaving van een overtreden wettelijk voorschrift.

35. Eisers hebben de rechtbank gevraagd om aan de termijn voor het nemen van een nieuw

besluit een dwangsom te verbinden om verdere vertraging zoveel mogelijk te voorkomen. De rechtbank ziet daar op dit moment geen aanleiding toe. Eisers kunnen bij het uitblijven van besluitvorming gebruik maken van hun verdere rechtsbeschermingsmogelijkheden via een beroep vanwege niet tijdig beslissen.

36. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister

aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

37. Eisers krijgen een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. De minister

moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1,5 vanwege de complexiteit van de zaak). Toegekend wordt € 2.277,-.

Beslissing

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 28 februari 2022;

- draagt de minister op om binnen 16 weken na verzenddatum van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op het handhavingsverzoek van eisers met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eisers te vergoeden;

- veroordeelt de minister in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.277,-.

griffier

voorzitter

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.