1.1In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van Bea Zorg en AB Bewindvoering tegen de intrekking en terugvordering van het persoonsgebonden budget (het pgb) van [naam 1] (hierna: [naam 1] ) over de jaren 2019 en 2020. [naam 1] heeft vanwege een verstandelijke handicap een indicatie voor zorg op grond van de Wet langdurige zorg (de Wlz). Aan [naam 1] is een pgb toegekend op grond van de Wlz voor het zorgprofiel Wonen met begeleiding en verzorging. [naam 1] is budgethouder van haar pgb, wat inhoudt dat zij met het haar toegekende pgb haar eigen zorg kan inkopen. Sinds 5 september 2018 kocht [naam 1] haar zorg in bij Bea Zorg. AB Bewindvoering is sinds 19 maart 2019 de bewindvoerder en mentor van [naam 1] en is belast met het beheer van het pgb. Voor die datum was MetRespect bewindvoerder en mentor.

1.2Omdat bij het Zorgkantoor meldingen over Bea Zorg binnenkwamen en mede daardoor een vermoeden van fraude is ontstaan, is het Zorgkantoor eind januari/begin februari 2020 een onderzoek gestart naar de rechtmatigheid van de declaraties van Bea Zorg bij veertien budgethouders. Op 7 oktober 2019 heeft het Zorgkantoor een huisbezoek gebracht aan [naam 1] , waarbij haar vragen zijn gesteld over onder andere de door Bea Zorg verleende zorg. Het Zorgkantoor heeft in het rapport van voorlopige bevindingen van 19 mei 2020 de resultaten van het fraudeonderzoek neergelegd. De conclusies van het voorlopige rapport zijn – kort gezegd – dat de feitelijke en terechte levering van de zorg niet kan worden vastgesteld, dat er leemtes zijn in de dossiervoering en dat er sprake lijkt te zijn van een belangenverstrengeling tussen AB Bewindvoering en Bea Zorg. Gelet op de bevindingen en het structurele karakter daarvan is volgens het Zorgkantoor sprake van fraude.

1.3Het Zorgkantoor heeft naar aanleiding van het fraudeonderzoek [naam 1] verzocht om haar pgb-administratie te overleggen. Op 11 augustus 2020 heeft een gesprek plaatsgevonden met mevrouw [naam 2] van AB Bewindvoering. Op 13 augustus 2020 heeft een gesprek plaatsgevonden met mevrouw [naam 3] van AB Bewindvoering. Met het besluit van 25 augustus 2020 (het primaire besluit) is het pgb van [naam 1] stopgezetn

per 1 oktober 2020.

, ingetrokken en teruggevorderdn

per 1 januari 2019.

. Omdat niet duidelijk is of en hoeveel Wlz-zorg is geleverd, is het hele pgb teruggevorderd. De terugvordering bedraagt in het geval van [naam 1] € 76.237,75 (€ 47.822,63 voor 2019 en € 28.415,12 voor 2020). Ook bij de overige dertien budgethouders is het pgb ingetrokken en teruggevorderd. In de intrekkingsbeschikkingen is aangegeven dat het bedrag niet zal worden geïnd bij de budgethouder en dat het Zorgkantoor bereid is de vordering over te nemen. Daartoe zal een vaststellingsovereenkomst worden gesloten tussen het Zorgkantoor en de budgethouder.

1.4Het Zorgkantoor heeft op 16 september 2020 het definitieve rapport van bevindingen in het kader van het fraudeonderzoek opgemaakt en met de brieven van 20 oktober 2020 aangekondigd de schade met betrekking tot alle veertien budgethouders, in totaal € 950.906,56 op Bea Zorg en/of AB Bewindvoering te willen verhalen. [naam 1] heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Bea Zorg en AB Bewindvoering hebben als derde belanghebbende ook bezwaar gemaakt.

1.5Met de brief van 1 maart 2021 heeft Bea Zorg het Zorgkantoor in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op bezwaar. Op 19 maart 2021 heeft Bea Zorg beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op veertien bezwaarschriften. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AMS 21/1696.

1.6Het Zorgkantoor heeft met het besluit van 1 juli 2021 (het bestreden besluit) de bezwaren van [naam 1] , Bea Zorg en AB Bewindvoering ongegrond verklaard. [naam 1] heeft hiertegen geen beroep ingesteld. Bea Zorg heeft het beroep tegen het bestreden besluit gehandhaafd. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AMS 21/4020. AB Bewindvoering heeft ook beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AMS 21/4101.

1.7Het Zorgkantoor heeft een verweerschrift ingediend.

1.8De rechtbank heeft de beroepen op 24 mei 2022 op zitting behandeldn

De zaken zijn op zitting gevoegd behandeld met de zaken AMS 21/1696, 21/4103, 21/4018 en 21/4100 en na de zitting weer gesplitst.

. Namens Bea Zorg was [naam 4] aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigden. Namens AB Bewindvoering was [naam 5] aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens het Zorgkantoor waren aanwezig mr. S. Gezer, mr. C. Hartman, [naam 6] en [naam 7] , bijgestaan door de gemachtigde.

2.1Voordat de rechtbank toekomt aan de beoordeling van de vraag of in het concrete geval van [naam 1] het pgb mocht worden stopgezet, ingetrokken en teruggevorderd, overweegt de rechtbank het volgende. Het dossier van [naam 1] is één van de 14 dossiers waarin het Zorgkantoor, mede naar aanleiding van het grote fraudeonderzoek, het pgb heeft ingetrokken en teruggevorderd. De meervoudige kamer van deze rechtbank heeft in de uitspraken van 25 april 2022n

ECLI:NL:RBAMS:2022:2241 en ECLI:NL:RBAMS:2022:2242.

over de intrekking en terugvordering van de pgb’s van twee andere budgethouders geoordeeld. In die uitspraken heeft de rechtbank onder andere een oordeel gegeven over een aantal algemene punten dat ook van toepassing is in de onderhavige zaak.

2.2Met betrekking tot het beroep tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaren verwijst de rechtbank naar haar oordeel in de genoemde uitspraken.n

ECLI:NL:RBAMS:2022:2241 en ECLI:NL:RBAMS:2022:2242, rechtsoverwegingen 2.1 t/m 2.4.

Omdat de tijdslijn, de termijnen en de handelingen in de bestuurlijke procedure beschreven in de bedoelde uitspraken in de zaak van [naam 1] hetzelfde zijn, is ook in deze zaak het beroep tegen het niet tijdig beslissen gegrond en is het maximale bedrag van € 1.442 aan dwangsommen verbeurd.

2.3Ook ten aanzien van de omvang van het geding verwijst de rechtbank naar haar oordeel in de genoemde uitspraken.n

ECLI:NL:RBAMS:2022:2241 en ECLI:NL:RBAMS:2022:2242, rechtsoverwegingen 3.1 t/m 3.3.

De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt, onder verwijzing naar de recente uitspraak van de rechtbank Midden Nederland van 11 februari 2022n

ECLI:NL:RBMNE:2022:477.

, dat het Zorgkantoor het bestreden besluit niet had mogen nemen en zich alleen tot de civiele rechter kan wenden. De rechtbank ziet geen aanleiding om van de vaste lijn van de Centrale Raad van Beroep (de Raad)n

In de uitspraak van 14 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2408.

over de beoordeling van de rechtmatigheid van besluiten tot vaststelling en terugvordering van pgb’s door de bestuursrechter af te wijken. De rechtbank sluit ten slotte aan bij het oordeel dat eisers belanghebbende zijn bij het bestreden besluit en dat dit in volle omvang kan worden getoetst.

3.1Het Zorgkantoor heeft het pgb van [naam 1] ingetrokken op grond van artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder b, van de Regeling langdurige zorg (de Rlz), omdat [naam 1] zich niet zou hebben gehouden aan de pgb-verplichtingen.n

Het Zorgkantoor verwijst in zijn besluiten naar de artikelen 5.16, 5.17, 5.18, 5.20, tweede lid, sub b, en 5.23 van de Rlz en naar 4:48 en 4:69 van de Awb.

Het Zorgkantoor heeft zijn conclusies met name gebaseerd op het (fraude)onderzoek waaruit kort gezegd zou blijken dat Bea Zorg een valse voorstelling van zaken geeft, de pgb-administratie ondeugdelijk is, er geen zorgvuldige urencontrole heeft plaatsgevonden, er zorg is verleend die niet betaald mag worden vanuit de Wlz en niet is voldaan aan de verplichtingen die horen bij het pgb.

3.2In het dossier van [naam 1] concludeert het Zorgkantoor in hoofdlijnen specifiek het volgende:

( a) De declaraties wijken af van de feitelijk geleverde uren. Er worden namelijk structureel meer uren gedeclareerd dan feitelijk geleverd.

( b) De gedeclareerde zorg is (deels) geen Wlz-zorg. Er worden uren gedeclareerd voor administratieve werkzaamheden (contacten met bewindvoerders/mentoren, rapporteren van zorg en voorbereiden/uitvoeren/nawerken van evaluatiegesprekken).n

Telefoongesprek AB Bewindvoering van 6 augustus 2020 en verklaringen [naam 1] tijdens huisbezoek van 7 oktober 2019.

Ook worden er uren gedeclareerd voor activiteiten zonder een concreet begeleidingsdoel (het voeren van gewone gesprekken)n

Verklaringen [naam 1] tijdens huisbezoek van 7 oktober 2019.

Tot slot wordt gedeclareerd voor het stelselmatig aanbieden van beschikbaarheidsdiensten. Al deze werkzaamheden vallen niet onder Wlz-zorg die uit het pgb-budget mag worden betaald.n

Op grond van artikel 5.16, vierde lid, van de Rlz.

( c) De zorgdocumenten geven een onjuiste voorstelling van zaken en komen daarnaast ook niet overeen met de declaraties. De zorg in de zorgbeschrijving en nadere toelichting is omvangrijker omschreven dan in werkelijkheid wordt geleverd. Uit de facturen, urenspecificaties en de zorgarrangementen volgt dat er alleen begeleiding (BEG) is geleverd, terwijl uit de zorgbeschrijving blijkt dat er persoonlijke verzorging (PV), huishoudelijke hulp (HH), begeleiding individueel (BEG-I) en begeleiding groep (BEG-GR) zou worden geleverd.n

Zorgbeschrijving 17 december 2018.

Een eventuele wijziging in de zorglevering moet onverwijld worden aangepast en doorgestuurd naar het Zorgkantoor.n

Op grond van artikel 5.18, onder c, van de Rlz.

( d) De declaraties werden niet gezien en zijn niet ondertekend door [naam 1] . Zij zag alleen de zorgarrangementen en tekende deze. Deze declaratiewijze duidt op een gebrekkige controle door de bewindvoerder en geeft een valse voorstelling van zaken.

4.1In deze zaak gaat het erom of de intrekking (en terugvordering) van het pgb van [naam 1] terecht is. De rechtbank merkt allereerst op dat het hier gaat om een besluit tot intrekking van de pgb verleningsbeschikking ten nadele van de verzekerde en dat is een belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor de intrekking of wijziging is voldaan in beginsel op het Zorgkantoor.n

ECLI:NL:CRVB:2022:250, rechtsoverweging 3.4 en 3.5.

Het Zorgkantoor zal tegen de achtergrond van de Awb en de Wlz de nodige kennis over de relevante feiten moeten verzamelen en deugdelijk moeten motiveren dat een intrekking of wijziging van de verleningsbeschikking gerechtvaardigd is. Het Zorgkantoor heeft zijn conclusies die tot de intrekking hebben geleid gebaseerd op zijn onderzoek. Beoordeeld moet worden of het onderzoek de getrokken conclusies kan dragen.

4.2De rechtbank is – alles overziend – van oordeel dat het Zorgkantoor onvoldoende bewijs heeft geleverd om de getrokken conclusies en daarmee de intrekking van het pgb te onderbouwen. Zoals het Zorgkantoor erkent, is de administratie van Bea Zorg (op papier) namelijk nagenoeg sluitend. Dat betekent dat gekeken moet worden of dat wat er concreet ligt voldoende is om aan de sluitende administratie te doen twijfelen. Met betrekking tot de conclusie dat de zorgdocumenten een onjuiste voorstelling van zaken geven en niet overeen komen met de feitelijke situatie oordeelt de rechtbank als volgt. In de eerder aangehaalde uitspraken van 25 april 2022 heeft de rechtbank overwogen dat uit de uitspraak van de Raad van 16 februari 2022n

ECLI:NL:CRVB:2022:250.

volgt dat het Zorgkantoor bepaalde zaken – zoals de hierbedoelde zorgdocumenten – voorafgaand aan de betaling uit het pgb moet controleren. Als deze zaken pas achteraf worden gecontroleerd door het Zorgkantoor kunnen de eventuele gevolgen hiervan niet voor rekening van de budgethouder komen.

4.3In het geval van [naam 1] betekent dit volgens de rechtbank het volgende. In het dossier van [naam 1] bevinden zich verschillende zorg gerelateerde documenten. Uit het budgetplan van 29 november 2018 volgt dat PV, BEG-I, BEG-GRn

Begeleiding groep.

en HH wordt geboden. Uit de zorgovereenkomst van 1 september 2018 volgt dat BEG, BWn

Beschermd wonen.

, BEG-Vn

Begeleiding met verblijf.

, PV, HH en dagbesteding wordt geleverd. Vervolgens is de zorgovereenkomst met zorgbeschrijving van 17 december 2018 overgelegd, waaruit blijkt dat BEG-I, BEG-G, PV en HH wordt geleverd. In de bijlage is voor ieder onderdeel uitgeschreven welke werkzaamheden Bea Zorg uitvoert. Op 20 februari 2019 heeft [naam 8] van Bea Zorg een aangepaste zorgovereenkomst en aanvulling op de zorgbeschrijving gestuurd en de zorgbehoefte van [naam 1] toegelicht. De activiteiten die onder begeleiding groep staan vermeld horen onder begeleiding individueel. De aangepaste zorgovereenkomst bevat BEG-I, PV en HH. Tot slot is er een zorgovereenkomst van 30 mei 2019, waarin alleen BEG-I is vermeld. Deze zorgovereenkomst ziet op de periode vanaf 5 september 2018. Bij deze zorgovereenkomst is de oude zorgbeschrijving (van 17 december 2018) gevoegd. In deze laatste zorgovereenkomst staat dat alleen BEG-I wordt geboden aan [naam 1] . De rechtbank stelt vast dat de (oude) zorgbeschrijving daar niet op is aangepast en dus qua zorgfuncties niet overeenkomt met de aangepaste zorgovereenkomst, maar dit is iets wat het Zorgkantoor aan de voorkant had kunnen en moeten controleren. Dit kan [naam 1] niet meer achteraf worden tegengeworpen. Dat de bij de Svb ingediende facturen alleen de omschrijving “BEG” bevatten, hetgeen overeenkomt met de zorgovereenkomst en alleen niet met de zorgbeschrijving, geeft geen aanleiding om het pgb op die grond in te trekken.

5.1Ook met betrekking tot de conclusie dat er structureel meer uren zijn gedeclareerd dan feitelijk geleverd, is de rechtbank van oordeel dat er onvoldoende bewijs aan ten grondslag ligt. Het Zorgkantoor baseert zich hiervoor voornamelijk op de verklaringen van [naam 1]n

Tijdens het huisbezoek van 7 oktober 2019.

. Uit de declaraties en het rooster blijkt dat gemiddeld gezien ongeveer 60-65 uur per maand – en dus ongeveer 15 uur per week – aan zorg wordt gedeclareerd. [naam 1] verklaart tijdens het huisbezoek van 7 oktober 2019 dat zij 3 uur per week zorg ontvangt (eerst op maandag, woensdag en vrijdag en daarna op dinsdag, donderdag en vrijdag, de begeleider komt 3 uur langs; waarvan 1 uur voor [naam 1] en 1 uur per persoon voor de twee huisgenoten). [naam 1] verklaart dat het zelden tot nooit voorkomt dat zij meer dan 1 uur zorg ontvangt en maakt zelden tot nooit gebruik van ongeplande zorg. De rechtbank maakt uit het dossier op dat [naam 1] een kwetsbaar persoon is, zorgmijdend is en zichzelf overschat. Dit blijkt ook uit de notities van AB Bewindvoering.n

Zie o.a. de notities van AB Bewindvoering van 2 juli 2020, 18 maart 2021 en 12 mei 2021.

Dit maakt dat de betrouwbaarheid van de verklaringen van [naam 1] geen gegeven is en dat het Zorgkantoor niet zonder meer mag uitgaan van deze verklaringen. Te meer nu daarvoor in de rest van het dossier juist contra-indicaties zijn. Zo verklaart de bewindvoerder [naam 3] op 31 oktober 2019 dat zij het niet eens is met de verklaringen van [naam 1] tijdens het hierbedoelde huisbezoek. Volgens de bewindvoerder is het onjuist dat er 3 uur per week zorg werd geleverd en ook zou [naam 1] regelmatig gebruik maken van ongeplande zorg vanwege conflictsituaties. Ook lijkt hetgeen [naam 8] van Bea Zorg heeft verklaard over de zorgbehoefte van [naam 1] (dat deze gecompliceerd en fluctuerend is en gemiddeld ongeveer 15 uur per week zorg nodig is) overeen te komen met de declaraties. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het Zorgkantoor onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat (structureel) meer zorg is gedeclareerd dan feitelijk is geleverd. Op de zitting noemde het Zorgkantoor nog het rooster van oktober 2019 dat in de woning van [naam 1] hing, maar dit is niet opgevraagd of gezien door het Zorgkantoor en dit bevindt zich ook niet in het dossier. Het kan dan ook niet als bewijsmiddel dienen en evenmin afdoen aan de voornoemde overwegingen.

7.1Over de wijze van declareren – namelijk het alleen laten tekenen van de zorgarrangementen en niet tevens van de bijbehorende specificaties en facturen door de budgethouder of namens hem zijn bewindvoerder – verwijst de rechtbank weer naar de uitspraken van 25 april 2022. Uit de notities van AB Bewindvoering blijkt dat er regelmatig contact was met [naam 1] , dat de facturen maandelijks werden besproken en gecontroleerd. Ook uit de e-mails over openstaande facturen blijkt dat dit wordt nagevraagd door de bewindvoerder. Bewindvoerder [naam 3] verklaart in het gesprek van 13 augustus 2020 dat het niet is voorgekomen dat de declaraties niet overeenkomen met de feitelijke levering. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het enkel ondertekenen door de budgethouder van het zorgarrangement en niet tevens de facturen niet in lijn is met de afspraken uit de zorgovereenkomst, maar dat dit niet dermate ernstig is dat daaruit kan worden afgeleid dat de zorg niet is geleverd of dat dit op zichzelf aanleiding voor intrekking vormt. De suggestie van het Zorgkantoor dat dit een manier was om de budgethouders buiten spel te zetten, volgt de rechtbank niet.

7.2De rechtbank is concluderend van oordeel dat in een geval als het onderhavige, waarbij sprake is van een sluitende administratie, er meer bewijs nodig is dan in dit dossier aanwezig, om tot de conclusie te kunnen komen dat de facturatie en/of administratie niet klopt. Op basis van het (beperkte) onderzoek, zoals dat heeft plaatsgevonden, kan het Zorgkantoor dus niet – achteraf – de conclusies trekken zoals het heeft gedaan. Er waren vermoedens die aanleiding gaven voor onderzoek, maar het door het Zorgkantoor verrichte onderzoek heeft te weinig concreet bewijs opgeleverd om op basis daarvan harde conclusies te trekken over de geleverde zorg. Het Zorgkantoor is derhalve niet in de bewijslast geslaagd om het pgb lager vast te kunnen stellen of in te trekken. Dat betekent dat de beroepen gegrond zijn. De overige beroepsgronden hoeven daarom niet meer besproken te worden.

8.1De rechtbank komt tot de conclusie dat het Zorgkantoor niet heeft voldaan aan zijn bewijslast om voldoende aannemelijk te maken dat [naam 1] zich niet heeft gehouden aan de verplichtingen behorende bij een pgb over de jaren 2019 en 2020. De aan Bea Zorg en AB Bewindvoering gemaakte verwijten zijn onvoldoende hard gemaakt. De beroepen zijn gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.

8.2De rechtbank ziet geen aanleiding om het Zorgkantoor in de gelegenheid te stellen alsnog het nodige onderzoek te laten doen om het bestreden besluit te voorzien van een deugdelijke feitelijke grondslag. De rechtbank zal het primaire besluit onder toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats zal treden van het vernietigde bestreden besluit.

8.3Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het Zorgkantoor aan Bea Zorg en AB Bewindvoering het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

8.4De rechtbank veroordeelt het Zorgkantoor in de door Bea Zorg en AB Bewindvoering gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de beroepsfase vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,‑). Omdat ook het primaire besluit wordt herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid, komen ook de proceskosten van de bezwaarfase voor vergoeding in aanmerking. Dit betreft 1 punt voor het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 541,- en een wegingsfactor 1. De proceskostenveroordeling bedraagt in totaal € 2.059,-.

9.1Bea Zorg heeft gevraagd om vergoeding van de schade, die zij als gevolg van het bestreden besluit heeft geleden.

9.2Naar het oordeel van de rechtbank is dit een verzoek als bedoeld in artikel 8:88 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:91 van deze wet. Zoals op de zitting met partijen is besproken zal de rechtbank in een afzonderlijke uitspraak over dit verzoek oordelen. Het onderzoek zal daartoe – voor zover het ziet op het deel van dit schadeverzoek – worden heropend onder een nieuw procedurenummer. In die zaak zal dan uitsluitend het verzoek om schadevergoeding ter beoordeling staan.