4.1.1Met beroepsgrond 2, uitgesplitst in vier subgronden, betogen T-Mobile en Tele2 dat ACM volgens hen onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt en onvoldoende heeft gemotiveerd hoe bepaalde kostprijsonderdelen zijn opgebouwd en door ACM zijn getoetst. Tevens heeft ACM onvoldoende onderzoek gedaan naar de vaststelling van bepaalde kostprijsonderdelen.

4.1.2Appellanten betogen met subgrond 2.1 dat ACM nader onderzoek had moeten doen naar de discrepantie tussen de door KPN aangeleverde kostprijsonderbouwing en de externe communicatie van KPN aan haar aandeelhouders over de hoogte van de kostprijs. Terwijl KPN tariefplafonds voor de eenmalige kosten heeft vastgesteld van € 71,85 tot en met € 673,13, heeft zij aan haar aandeelhouders gecommuniceerd dat de activatiekosten voor MDF Pair Bonding slechts € 50 bedragen.

4.1.3Volgens subgrond 2.2 heeft ACM de kostprijs van de infra upgrade onvoldoende onderbouwd en moet de efficiëntiewinst die wordt behaald met de infra upgrade worden verdisconteerd in de kosten voor nazorgincidenten. Ten eerste is bij de vaststelling van de kosten voor infra upgrade uitgegaan van de tarieven die KPN met haar leveranciers is overeengekomen in 2012 in plaats van in 2015. Tarieven voor dit soort werkzaamheden dalen doorgaans aanzienlijk als gevolg van grotere volumes en optimalisatie van de betreffende werkzaamheden. In het besluit wordt geconcludeerd dat met de infra upgrade die in de periode vooruitlopend op het besluit is uitgevoerd, het aantal nazorgincidenten is afgenomen en zelfs is gehalveerd. Het ligt dan ook voor de hand om deze neergaande lijn door te trekken in de onderhavige reguleringsperiode. Dit is echter niet gebeurd of onderzocht. Dat betekent dat afnemers van MDF Pair Bonding wel de volledige kosten voor de infra upgrade in rekening krijgen gebracht, maar niet gecompenseerd worden vanwege de afname van nazorgincidenten.

4.1.4Appellanten komen met subgrond 2.3 op tegen de vaststelling van de (hoogte) van de tarieven voor de monteursaansturing ten behoeve van de nazorgincidenten. Voor de bepaling van die kosten heeft KPN slechts een inventarisatie gemaakt van de ondergrondse werkzaamheden over drie maanden. T-Mobile kan niet nagaan of de informatie van KPN juist en redelijk is en of ACM heeft vastgesteld dat de door KPN gehanteerde periode een representatieve weergave is van de ondergrondse werkzaamheden ten behoeve van de vaststelling van dit kostprijsonderdeel.

4.1.5Met subgrond 2.4 betogen appellanten dat ACM in het besluit niet heeft gemotiveerd op welke wijze de kostprijs voor uitbreiding infra tot stand is gekomen. Uit de kostprijsonderbouwing volgt evenmin hoe de kostprijs voor uitbreiding infra is opgebouwd. ACM stelt zonder nader onderzoek vast dat KPN de tarieven kan hanteren die zij is overeengekomen met haar leveranciers. KPN heeft slechts één contract overgelegd waaruit de door KPN genoemde leverancierstarieven voor uitbreiding infra blijken. Uitbreiding infra en dus ondergrondse werkzaamheden bedraagt ruim € 500,00 en dit is veruit de grootste kostenpost. T-Mobile meent, verwijzend naar de uitspraak van het College van 14 oktober 2008 (ECLI:NL:CBB:2008:BF8897, r.o. 6.2.3), dat ACM te allen tijde een inhoudelijke beoordeling dient te maken van de noodzakelijkheid van door KPN opgevoerde kosten in het kader van een kostprijsvaststelling. Dat geldt in het bijzonder voor de belangrijkste kostenpost. KPN dient op grond van het kostenoriëntatiebeginsel haar kostprijzen vast te stellen. Volgens het EDC-kostentoerekeningssysteem worden in beginsel alleen de kosten die direct aan de diensten zijn toe te rekenen in de kostprijs van de diensten opgenomen, met een opslag voor de overige relevante kosten, zoals de indirecte, gezamenlijke en gemeenschappelijke kosten. Daarin ligt echter niet besloten dat KPN commerciële afspraken ten nadele van afnemers zou kunnen en mogen verdisconteren. Voor zover KPN ongunstige (tarief)afspraken met haar leveranciers heeft gemaakt, moeten de gevolgen daarvan voor rekening van KPN blijven. Dit volgt ook rechtstreeks uit de uitgangspunten die ACM hanteert ten aanzien van de wijze van kostentoerekening, waarin onder andere is bepaald dat kostentoerekening op objectieve wijze plaatsvindt.

4.2.1Zoals het College herhaaldelijk heeft overwogen, is inherent aan iedere vorm van kostentoerekening die is gebaseerd op daadwerkelijke kosten, dat niet voor alle betrokken partijen volledig inzichtelijk kan zijn op basis van welke gegevens een tarief wordt berekend. Indien de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt verleend, kunnen deze gegevens echter door de rechter worden gecontroleerd. Vereist is dan wel dat een appellant voldoet aan zijn verplichting om zo nauwkeurig mogelijk aan te geven op welke kostenpost zijn klacht betrekking heeft en ter ondersteuning van de desbetreffende beroepsgrond zo veel als mogelijk toetsbare argumenten aanvoert en onderbouwt met de gegevens die hij wel heeft of redelijkerwijs kan verkrijgen (zie de uitspraken van 23 september 2013, ECLI: NL:CBB:2013:184; 7 maart 2016, ECLI:NL:CBB:2016:40 en 6 november 2018, ECLI:NL:CBB:2018:560).

4.2.2Het College overweegt met betrekking tot subgrond 2.1 dat het verschil tussen de door KPN aangeleverde kostprijsonderbouwing en de externe communicatie van KPN aan haar aandeelhouders over de hoogte van de kostprijs in de presentatie Capital Markets, ACM aanleiding gaf om kritische vragen aan KPN te stellen. KPN heeft in antwoord hierop toegelicht dat de kostprijsrapportage de daadwerkelijk door KPN gemaakte kosten inhoudt, terwijl de presentatie Capital Markets slechts een benadering van de meerkosten bevat. Die verklaring van het verschil in cijfers, behoefde voor ACM geen aanleiding te vormen voor (nog) verdergaand onderzoek dan zij heeft gedaan.

4.2.3Het College overweegt met betrekking tot subgrond 2.2 dat ACM in het besluit heeft vastgesteld dat KPN met de dienst infra upgrade heeft bereikt dat het aantal nazorgincidenten is gedaald en dat dit heeft geleid tot lagere tarieven als gevolg van grotere volumes en de optimalisatie van werkzaamheden. Daarbij heeft ACM voldoende onderbouwd dat zij er niet van uit behoefde te gaan dat de daling van het aantal nazorgincidenten zich in min of meer dezelfde mate zou voortzetten. Het College doet hierbij gewicht toekomen aan het argument dat de eerdere daling betrekking had op de relatief eenvoudig te voorkomen nazorgincidenten.

4.2.4KPN heeft voor de bepaling van de tarieven voor de monteursaansturing ten behoeve van de nazorgincidenten een inventarisatie gemaakt van de ondergrondse werkzaamheden over de periode oktober tot en met december 2015. Appellanten betwijfelen in subgrond 2.3 of deze periode representatief is en het College kan niet bij voorbaat uitsluiten dat de inventarisatie van de kosten over (deze) drie maanden geen goed beeld geeft van de kosten die met de nazorgincidenten zijn gemoeid. Om tot dit oordeel te komen had het College echter concrete argumenten dienen te ontvangen die het gebrek aan representativiteit voldoende hadden onderbouwd. Naar het oordeel van het College was het voor appellanten – zelf telecomaanbieders – mogelijk zich een beeld te vormen of de door KPN gehanteerde periode (voldoende) representatief is en dat, zo nodig, concreet te betwisten (vgl. ECLI:NL:CBB:2018:560, r.o. 4.3.3). Zij hebben dat nagelaten.

4.2.5Het College overweegt met betrekking tot subgrond 2.4 dat ACM reeds in het besluit heeft toegelicht dat de dienst uitbreiding infra ondergrondse herstelactiviteiten betreft die alleen van toepassing zijn op NLS2 en niet op NLS1. Het gaat hierbij om het uitbreiden van adercapaciteit op een bestaande huisaansluiting door middel van lasmutaties. Het tarief hiervan ligt vast in het contract tussen KPN en de leverancier. ACM heeft er voorts op gewezen dat anders dan in de uitspraak van het College van 14 oktober 2008, waarnaar appellanten verwijzen, het hier niet gaat om de beoordeling van kosten die KPN zelf maakt en aan haar afnemers kan doorberekenen, maar om de beoordeling van kosten die ook KPN aan haar leveranciers moet betalen. KPN heeft er volgens ACM dan ook alle belang bij om deze kosten zo laag mogelijk te houden en dit blijkt ook uit het feit dat de kosten voor de uitbreiding van infra zijn gedaald. Het College volgt ACM hierin. Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 23 september 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:184, r.o. 8.1) dient ACM binnen het EDC-systeem weliswaar door KPN daadwerkelijk gemaakte kosten ook op redelijkheid en noodzakelijkheid te beoordelen, maar kan gewicht worden toegekend aan de omstandigheid dat KPN van bepaalde diensten ook zelf gebruik maakt: zij heeft dan minder prikkels onnodige of onredelijk hoge kosten te maken, dan als deze kosten geheel aan afnemers kunnen worden doorberekend. Dit gaat ook op in het onderhavige geval, waarin ACM er op heeft gewezen dat de gehanteerde kosten zien op het contract dat KPN heeft met haar grootste leverancier en de werkzaamheden waarop dit contract ziet slechts voor een gering deel zien op MDF Pair Bonding en daarmee ook slechts in beperkte mate door KPN kunnen worden doorberekend.

4.2.6Gelet op 4.2.2 tot en met 4.2.5 ziet het College geen aanleiding om te oordelen dat ACM onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de vaststelling van de door appellanten genoemde kostprijscomponenten van het besluit, noch dat ACM onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt of onvoldoende gemotiveerd op welke wijze de door KPN aangeleverde informatie is verwerkt in de vaststelling van de tariefplafonds. Beroepsgrond 2 faalt.