De bescherming van het milieu is begin jaren negentig uitdrukkelijk opgenomen onder de doelstellingen van de Europese Gemeenschap. Deze verruiming van de oorspronkelijke beleidsdoelstellingen kwam ook tot uitdrukking in een gewijzigde naamstelling waarbij niet meer werd gesproken van de Europese Economische Gemeenschap maar – ruimer – van de Europese Gemeenschap.
In art. 3 lid 3 VEU is onder andere vastgelegd dat de Unie een interne markt tot stand brengt en zich inzet voor de duurzame ontwikkeling van Europa, op basis van een evenwichtige economische groei en van prijsstabiliteit, een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang, en van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu.
In art. 191-193 VWEU heeft het communautaire milieubeleid een specifieke juridische grondslag gekregen. Volgens art. 191 lid 1 VWEU draagt het beleid van de Unie op milieugebied bij tot het nastreven van de volgende doelstellingen:
behoud, bescherming en verbetering van de milieukwaliteit;
bescherming van de gezondheid van de mens;
behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen;
bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen.
Het beleid van de Unie op milieuterrein berust op de volgende zes beginselen:
het voorzorgbeginsel;
het beginsel van preventief handelen;
het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron worden bestreden;
het beginsel dat de vervuiler betaalt;
het beginsel dat wordt gestreefd naar een hoog beschermingsniveau;
het beginsel van de externe integratie.
De eerste vijf beginselen zijn neergelegd in art. 191 lid 2 VWEU, terwijl het laatste beginsel is vastgelegd in art. 11 VWEU: ‘De eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Gemeenschap, als bedoeld in art. 3, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling‘.
Op grond van art. 191 lid 3 VWEU houdt de Unie bij het bepalen van haar beleid op milieugebied rekening met de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens, de milieuomstandigheden in de onderscheiden regio’s van de Gemeenschap, de voordelen en lasten die kunnen voortvloeien uit optreden onderscheidenlijk niet-optreden, alsmede de economische en sociale ontwikkeling van de gemeenschap als geheel en de evenwichtige ontwikkeling van haar regio’s.
Blijkens art. 193 VWEU gaat het bij het vaststellen van communautaire milieumaatregelen in beginsel om minimumharmonisatie: ‘De beschermende maatregelen die worden vastgesteld uit hoofde van art. 192, beletten niet dat een lidstaat verdergaande beschermingsmaatregelen handhaaft en treft. Zulke maatregelen moeten verenigbaar zijn met dit Verdrag. Zij worden ter kennis van de Commissie gebracht’. Dat verdergaande milieumaatregelen verenigbaar moeten zijn met het Verdrag, betekent met name dat ze niet in strijd mogen komen met de verdragsbepalingen inzake de vijf vrijheden (par. 5.2.5 ), de staatssteun (par. 5.2.7 ) en de mededinging (par. 5.2.6 ).
De besluitvormingsprocedure is geregeld in art. 192 VWEU. Uitgangspunt voor de besluitvorming op het terrein van het Europese milieubeleid is dat maatregelen worden vastgesteld door het Europese Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure, zoals geregeld in art. 294 VWEU.
In afwijking daarvan besluit, aldus art. 192 lid 2 VWEU, echter de Raad via een bijzondere wetgevingsprocedure, na raadpleging van het Europees Parlement en met eenparigheid van stemmen over:
bepalingen van fiscale aard (denk aan milieuheffingen);
maatregelen betreffende ruimtelijke ordening, bodembestemming – met uitzondering van afvalstoffenbeheer en maatregelen van algemene aard – en kwantitatief waterbeheer;
maatregelen die van aanzienlijke invloed zijn op de keuze van een lidstaat tussen verschillende energiebronnen en op de algemene structuur van zijn energievoorziening.
Wél kan de Raad – aldus de tweede alinea van art. 192 lid 2 – met eenparigheid van stemmen bepalen over welke van deze aangelegenheden vervolgens wordt besloten volgens de gewone wetgevingsprocedure.
Richtlijnen waarbij (markt)harmonisering vooropstaat, moeten – als gezegd – worden gebaseerd op art. 114 VWEU. Zo staat bij richtlijnen die regels geven voor producten of industriële processen doorgaans het harmoniserend effect voorop, zodat ze gebaseerd moeten worden op art. 114 VWEU.
Een belangrijk verschil tussen maatregelen als bedoeld in art. 114 VWEU en op art. 192 VWEU gebaseerde milieumaatregelen is, dat de eerstbedoelde maatregelen veelal het karakter hebben van een volledige of totale harmonisatie (doorgaans herkenbaar aan de zogenoemde vrije verkeersclausule). Daarentegen bepaalt art. 193 VWEU voor uit hoofde van art. 192 VWEU vastgestelde milieubeschermende maatregelen, dat het lidstaten in beginsel vrijstaat om verdergaande beschermingsmaatregelen te treffen en te handhaven, mits deze voor het overige verenigbaar zijn met de Europese verdragen: zo zullen de uit het primaire EU-recht voortvloeiende randvoorwaarden en beperkingen (met name inzake de vijf vrijheden, mededinging en staatssteun) ook bij het treffen van verdergaande nationale maatregelen in acht moeten worden genomen.
Steeds moet een zorgvuldig evenwicht worden gevonden tussen enerzijds harmonisatie op communautair niveau om het vrije verkeer van goederen te waarborgen en anderzijds het subsidiariteitsbeginsel, dat de lidstaten onder bepaalde voorwaarden toestaat om strengere milieubeschermende bepalingen in te voeren.