In artikel 6.12 Wro wordt het exploitatieplan als nieuwe planvorm geïntroduceerd. Het exploitatieplan vormt de juridische (en financiële) basis voor het publiekrechtelijke kostenverhaal. In het systeem van de wet is vaststelling van een exploitatieplan in beginsel verplicht als het betreffende planologische besluit in het Bro aangewezen bouwplannen mogelijk maakt die opbrengsten kunnen genereren. Artikel 6.12 is tevens een schakelmoment. Voordat er een exploitatieplan is, heeft de overheid geen publiekrechtelijke bevoegdheden, maar wel ruime contractsvrijheid. Grondexploitatie is dan een privaatrechtelijke aangelegenheid. Als via de privaatrechtelijke weg onvoldoende resultaat (in de zin van kostenverhaal en eventueel noodzakelijke locatie-eisen of faseringsafspraken) geboekt kan worden, moet een exploitatieplan worden vastgesteld. Na de vaststelling daarvan kunnen nog steeds overeenkomsten worden gesloten, maar daarbij mag niet worden afgeweken van datgene wat in het exploitatieplan is geregeld of had kunnen worden geregeld. Deze overeenkomsten moeten dus in overeenstemming zijn met het exploitatieplan.
De inhoud van het exploitatieplan is geregeld in artikel 6.13 Wro. Verplichte onderdelen van een exploitatieplan zijn een kaart van het exploitatiegebied en de begrenzing van de eigendom van de gronden. Verplicht is tevens een beschrijving van uit te voeren werken en werkzaamheden en een exploitatieopzet. De exploitatieopzet is te zien als het ‘financiële hart’ van het exploitatieplan. De opzet geeft inzicht in de kosten die in verband met de grondexploitatie moeten worden gemaakt, in de opbrengsten gerelateerd aan de (uitgifte)prijzen van de grond en in de hoogte en verdeling van de exploitatiebijdragen over de verschillende eigendommen. Facultatieve onderdelen van het exploitatieplan zijn ondermeer een ruimtegebruikskaart en regels en eisen met betrekking tot bouw- en woonrijp-maken en een uitwerking van regels die in bijvoorbeeld een bestemmingsplan zijn opgenomen over sociale huur- en koopwoningen
Zie E.J. Van Baardewijk, Flexibiliteit via afwijkingsregels in het exploitatieplan, deel II, BR 2012/30.
.
Een exploitatieplan wordt vastgesteld door de gemeenteraad, die deze bevoegdheid kan delegeren aan B&W als het een exploitatieplan behorende bij een omgevingsvergunning ex artikel 2.12 lid 1 onder a sub 3 Wabo of behorende bij een wijzigingsplan ex artikel 3.6 lid 1 onder a Wro betreft. In andere gevallen is alleen de gemeenteraad bevoegd tot het vaststellen (of wijzigen) van een exploitatieplan (ABRvS 17 december 2014, nr. 201305102/2/R1). Ten aanzien van een wijzigingsbevoegdheid ex art. 3.6 lid 1 onder a Wro, op basis waarvan één of meer bouwplannen in de zin van art. 6.2.1 Bro kunnen worden gerealiseerd, komt de verplichting om een exploitatieplan vast te stellen overigens pas aan de orde bij de vaststelling van het desbetreffende wijzigingsplan, tenzij het bestemmingsplan waarin de wijzigingsbevoegdheid is opgenomen ook anderszins voorziet in de realisatie van bouwplannen (ABRvS 15 februari 2012, BR 2012/70, m.nt. E.J. van Baardewijk; AB 2012/128, m.nt. S. Hillegers).
Daarnaast regelt artikel 6.25 Wro de toepassing van grondexploitatiebevoegdheden door provincie of minister ten behoeve van de realisatie van een ruimtelijk plan of project van provinciaal respectievelijk nationaal belang. De bevoegdheid tot in de plaats treden gaat over met ingang van het moment waarop het plan of besluit in ontwerp ter inzage wordt gelegd. Het nieuwe bevoegde gezag kan vanaf dat moment (en zo nodig gelijktijdig) een ontwerpexploitatieplan ter inzage leggen en is bevoegd exploitatieovereenkomsten te sluiten. De procedure voor vaststelling en herziening van het exploitatieplan is geregeld in artikel 6.14 en 6.15 Wro. Afdeling 3.4 Awb is van toepassing.
De systematiek voor het bepalen en afdwingen van de exploitatiebijdrage die bij verlening van een omgevingsvergunning voor een bouwplan in rekening wordt gebracht, is uitgewerkt in artikel 6.16 tot en met 6.22 Wro, waarbij artikel 6.20 de eindafrekening na uitvoering van het exploitatieplan regelt. De kostenverhaalsystematiek leidt binnen een exploitatiegebied tot verevening van kosten. Dit wordt binnenplanse verevening genoemd. Hierbij gaat het om een systematiek waarbij de kosten worden verdeeld afhankelijk van de toekomstige functies van de gronden en hun opbrengstcapaciteit. Uitgeefbare gronden met een relatief hoge uitgifteprijs dragen meer bij in de exploitatiekosten dan gronden met een lage(re) uitgifteprijs. Is sprake van een ingecalculeerd tekort, dan blijft het kostenverhaal beperkt tot de maximaal toegedachte grondopbrengst en blijft het tekort voor rekening van de gemeente (artikel 6.16 Wro; macro-aftopping van het kostenverhaal)
E.J. Van Baardewijk, ‘Kostenverhaal en gebiedsafbakening bij afwijking dan wel wijziging van het bestemmingsplan’, BR 2010/63.
. Ook moeilijke locaties (met forse bodemverontreiniging of herstructurering) kunnen op deze wijze worden gerealiseerd, mits het plan als geheel voldoende opbrengst heeft. Het opbrengstpotentieel is bepalend voor de omvang van het kostenverhaal. Binnenplanse verevening van kosten kan langs de privaatrechtelijke weg, op basis van vrijwillige afspraken gestalte krijgen, of publiekrechtelijk via het exploitatieplan. Op verschillende plaatsen biedt de wet mogelijkheden (voor een deel verplicht) om ook kosten van voorzieningen en ruimtelijke ontwikkelingen die het exploitatiegebied overstijgen bij de grondexploitant in rekening te brengen. Wij komen daar later op terug.
Artikel 6.23 en 6.24 Wro tenslotte geven het wettelijk kader voor het sluiten van overeenkomsten over grondexploitatie. Zoals eerder aangegeven kan zowel voor als na vaststelling van een exploitatieplan een overeenkomst over grondexploitatie worden gesloten. De juridische mogelijkheden van deze ‘anterieure’ en ‘posterieure’ overeenkomsten zijn echter wezenlijk verschillend.
