Een bestemmingsplan is een document dat de kaders van een goede ruimtelijke ordening voor een afgebakend gebied binnen een gemeente regelt. Bestemmingsplannen bevatten niet alleen regels voor het grondgebruik, maar ook ten aanzien van de maximale hoogte en breedte van bouwwerken en zaken als de ontsluiting van percelen. De gemeenteraad is verplicht om voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meerdere bestemmingsplannen vast te stellen. In beginsel moet een bestemmingsplan elke tien jaar opnieuw worden geactualiseerd.
Per 1 juli 2013 moesten alle plannen die op dat moment tien jaar of ouder waren zijn geactualiseerd vanwege de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening. Dat heeft geleid tot een enorme inhaalslag voor gemeenten. Dit heeft tot gevolg dat de meeste bestemmingsplannen in Nederland recent opnieuw zijn vastgesteld en dat het aantal oude of verouderde plannen drastisch is afgenomen. Daarbij is vaak wel de keuze gemaakt voor conserverende bestemmingsplannen. Dat zijn plannen die de bestaande situatie regelen en initiatieven die op het moment van vaststelling al concreet waren. Die plannen regelen geen grootschalige uitbreidingen of gebiedsveranderingen. Deze zullen dus via aparte procedures (een partiële bestemmingsplanherziening of een omgevingsvergunning ex artikel 2.12 lid 1 onderdeel a sub 3 Wabo) in gang gezet moeten worden. Wel hebben veel gemeenten ervoor gekozen hun regels minder gedetailleerd te maken om zodoende via de regels direct meer toe te staan dan in het verleden het geval was.
Een bestemmingsplan bestaat uit twee delen: de regels en een verbeelding (plankaart). Deze delen zijn bindend voor eenieder. Verder gaat een bestemmingsplan vergezeld van een toelichting. De toelichting is niet bindend en bevat wat de naam doet vermoeden: uitleg over de gemaakte keuzes voor bestemmingen en regels, uitleg hoe het plan werkt en vaak ook uitleg hoe het plan zal worden uitgevoerd. Deze toelichting is als het ware de belichaming van de motiveringsverplichting uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en een verantwoording hoe met het zorgvuldigheidsbeginsel en de belangenafweging is omgegaan. Aan welke eisen een toelichting moet voldoen is neergelegd in artikel 3.1.6 Besluit ruimtelijke ordening (Bro). De toelichting bevat daarmee belangrijke beleidsinformatie. Hierin kan ook uitgelegd worden welk parkeerbeleid de gemeente hanteert, tot welke bestemmingen en regels dit heeft geleid en hoe in de uitvoering hiervan is voorzien. Het bestemmingsplan is wettelijke geregeld in de Wet ruimtelijke ordening. In artikel 3.8 Wro is de procedure beschreven die ter voorbereiding van de vaststelling in acht moet worden genomen. Dit betreft de zienswijzeprocedure van afdeling 3.4 Awb met een aantal extra eisen.
Een bestemmingsplan kan flexibiliteitsbepalingen bevatten. Het schrijft dan voor dat burgemeester en wethouders het bestemmingsplan kunnen wijzigen of moeten uitwerken. Daarnaast kan worden voorgeschreven dat bepaald planologisch gebruik verboden is tenzij hiervoor een omgevingsvergunning is verleend of dat burgemeester en wethouders nadere eisen kunnen stellen. Deze mogelijkheden zijn opgenomen in artikel 3.6 Wro. In afdeling 3.2a Wro zijn de procedures opgenomen van een wijziging of de uitwerking van een bestemmingsplan. In artikel 3.6 lid 4 Wro is aangegeven dat voor een nadere eis van burgemeester en wethouders alleen vereist is dat belanghebbenden hun zienswijzen over het voornemen daarvan naar voren kunnen brengen. Deze flexibiliteitsbepalingen regelen dus dat burgemeester en wethouders binnen de kaders van de raad invulling geven aan wat een ‘goede ruimtelijke ordening’ behelst. De procedures daarbij variëren. Ook de rechtsbescherming varieert. Zo kan een belanghebbende tegen een omgevingsvergunning protesteren bij de rechtbank en daarna bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Tegen een wijzigingsplan van burgemeester en wethouders staat rechtstreeks beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak open. Flexibiliteitsbepalingen kunnen met name gebruikt worden om een meer concrete invulling te geven aan het parkeerbeleid voor een bepaald gebied binnen de context van de ruimtelijke ordening daarvan.
Een mogelijkheid die in de jurisprudentie tot ontwikkeling is gekomen, mede met het oog op het regelen van parkeersituaties, is de zogenoemde voorwaardelijke verplichting. Dit houdt in dat er kan worden voorgeschreven dat bepaalde maatregelen moeten zijn genomen of voorzieningen moeten zijn aangelegd voordat een omgevingsvergunning kan worden verleend of een wijzigings- of uitwerkingsplan wordt vastgesteld. Alleen ruimtelijke maatregelen kunnen worden voorgeschreven, zoals beplanting, een weg, een geluidsvoorziening, een waterberging, een parkeerplaats, et cetera. Wat betreft parkeerplaatsen heeft de bestuursrechter uitgesproken dat op deze manier niet alleen de aanleg daarvan kan worden gegarandeerd, maar ook de instandhouding daarvan.1 Er is een zeer ruime toepassing van deze ‘garantieregeling’ mogelijk. Zo is bijvoorbeeld door de bestuursrechter een verplichting akkoord bevonden tot uitvoering van een inrichtings- en beheerplan binnen twee jaar na verlening van de omgevingsvergunning voor een woongebouw.2Hiermee kan een initiatiefnemer eerst de bouw voltooien en daarna de beplanting aanleggen. Wel was in dit geval heel duidelijk wanneer aan de voorwaarde moest zijn voldaan. De consequentie van deze manier van regelen in het bestemmingsplan is dat als uiteindelijk de voorwaarde niet is nagekomen – de parkeerplaatsen zijn er na de bouw niet gekomen –, de gemeente handhavend kan optreden met een last onder bestuursdwang, een last onder dwangsom of met intrekking van de vergunning. De jurisprudentie is zodanig dat soms een bestemmingsplan volgens de rechter zonder voorwaardelijke verplichting niet compleet wordt geacht. Het vervullen van de voorwaarde – de aanleg en instandhouding van parkeerplaatsen bijvoorbeeld – is dan noodzakelijk om te kunnen spreken van ‘een goede ruimtelijke ordening’. Of het zover komt, hangt af van het beleid van de gemeenteraad, dat is neergelegd in de toelichting bij het bestemmingsplan of in een structuurvisie. Het kan ook zijn dat uit de onderlinge samenhang tussen de bestemmingsplanregels volgt dat het voldoen aan een voorwaarde noodzakelijk is. Voor de praktijk is deze mogelijkheid een belangrijke aanvulling.
Het is dus op verschillende manieren mogelijk om parkeren te regelen in een bestemmingsplan. Voor zover planologische onderwerpen zijn geregeld in een bestemmingsplan, is de bouwverordening niet meer van toepassing. Of het gewenst is om parkeersituaties in bestemmingsplannen gedetailleerd te regelen, hangt af van de omstandigheden van het geval. Het detailniveau en de snelheid waarin wijzigingen van parkeernormen vaak gewenst zijn, verhouden zich niet met de aard van bestemmingsplannen. Parkeernormen zijn vaak zo gedetailleerd en aan verandering onderhevig (in tijd en omvang) dat de planregels van een bestemmingsplan zeer uitgebreide regelingen voor parkeernormen zouden moeten bevatten.
Als er geen ontwikkelingen in een gebied worden verwacht, kan een gemeenteraad in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen. Daarin wordt niet meer geregeld dan de feitelijke situatie, al is het ook mogelijk om planologische situaties die in een bestemmingsplan voorkomen, en die nog niet benut zijn, ook op te nemen in de beheersverordening. De mogelijkheid om een parkeersituatie te garanderen voor de toekomst via een voorwaardelijke verplichting kan niet worden ingezet; in een beheersverordening kan zo’n voorwaarde niet worden opgenomen.
1 ABRS 26 juni 2012, 201108336/1/T1/R1, LJN: BW9573; ABRS 2 september 2009, 200901047/1/M1, LJN: BJ6635.
2 ABRS 27 maart 2013, 201207066/1/R2, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7514, NJB 2013, 1406.
