Nu een grote meerderheid zich in de Eerste Kamer aftekent vóór de invoering van de Omgevingswet, lijkt de wet toch echt op 1 januari 2023 in werking te treden. Al is er nog wel sprake van een 'noodknop', omdat komend najaar de uitkomsten van het onderzoek van het Adviescollege ICT-toetsing worden verwacht. Los van de zorgen over een goed werkend DSO, is er ook andere kritiek en wordt soms zelfs gepleit voor afstel. Een belangrijke vraag is in hoeverre de Omgevingswet, waarvan de basis al ruim een decennium terug gelegd werd, nog past bij de huidige realiteit van grote opgaven en scherpe belangentegenstellingen. De roep om een sterke overheid, die duidelijke kaders stelt en tegelijkertijd de belangen van burgers niet uit het oog verliest, wordt steeds sterker. In deze bijdrage gaan we nader in op dit spanningsveld en doen we suggesties waarmee met name lokale overheden de participatie van burgers in deze roerige tijden goed kunnen borgen.
De eerste duidelijke contouren van de Omgevingswet dateren uit 2010-2012 (1). De wet gaat uit van een 'ja, mits-houding' en een faciliterende overheid, die minder barrières opwerpt voor projecten, (duurzame) groei stimuleert en op die manier zorgdraagt voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Tegelijkertijd wordt de ambitie uitgesproken om burgers meer te laten participeren in besluiten die hun leefomgeving raken. Hoe past het idee van een terugtredende overheid bij die ambitie om participatie te versterken? Hugo de Jonge zette recent de belangen van verschillende burgers scherp tegen elkaar af. Hij stelde dat bij omgevingsprocedures op het punt van inspraak en beroep de rechten scheef verdeeld zijn. Volgens de minister zien mensen die iets níet willen dat hun rechten vaak beter beschermd worden dan mensen die iets wél willen. Bijvoorbeeld als het gaat om een woning die maar niet gebouwd wordt vanwege allerlei bezwaren. Dat raakt aan de verantwoordelijkheid jegens mensen die op steun zijn aangewezen om een dak boven hun hoofd te krijgen (2). Dit spanningsveld tussen ruimte voor initiatief en het borgen van belangen van anderen zie je vaker terug en wordt met regelmaat besproken in de pers (3). Aan de hand van de toegenomen ruimteconcurrentie in het buitengebied illustreren we de belangrijkste risico’s.
In aanloop naar de wetgeving was het idee dat Nederland 'af' was, maar het tegengestelde blijkt het geval. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) (4) signaleert juist een toenemende ruimteconcurrentie. De grote vragen van deze tijd zijn ruimtevragen of hebben een ruimtelijke component en hangen vaak met elkaar samen. De ene (ruimtelijke) opgave definiëren, betekent vaak ook (deels) bepalen wat er dan niet meer in diezelfde ruimte kan. Een buitengebied aanwijzen als primair agrarisch productiegebied betekent dat die gronden niet zo snel gebruikt kunnen worden voor woningbouw. Dat geldt ook als die gronden aangewezen zijn als zoekgebied voor een Regionale Energiestrategie (RES). Bovendien kunnen zoekgebieden uit een RES alleen op korte termijn verwezenlijkt worden als er een adequate energie-infrastructuur beschikbaar is. Het realiseren van die infrastructuur kan weer vragen om ingrepen aan bestaande kabels in het stedelijk gebied of het vraagt om de bouw van nieuwe transformatorstations, wat dan ook weer een extra ruimtevraag oplevert. Met de startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied is een forse transitie van het landelijk gebied aangekondigd, waarbij vraagstukken rondom klimaat, waterkwaliteit, verdroging, biodiversiteit en voedselproductie in samenhang met elkaar moeten worden opgepakt. Wat er van alle ambities terecht gaat komen valt nog te bezien, maar duidelijk is wel dat de situatie anders is dan aan het begin van de wetsontwikkeling. Toen de ontwikkeling van de Omgevingswet begon, was er veel meer sprake van een laagconjunctuur met veel minder initiatieven. De rol van de overheid werd steeds meer beperkt tot het faciliteren van de initiatieven die zich in die economische werkelijkheid aandienden. Nu wordt, ook voor de regering, duidelijk dat de toenemende ruimteconcurrentie nadrukkelijk vraagt om een sterk coördinerende en kaderstellende rol van overheden (5).
Wellicht is de reactie van de minister en andere bestuurders om inspraak te beperken een natuurlijke reactie om de complexiteit van planvorming te verminderen en daarmee te versnellen. Echter, het zorgt wel voor plannen die sterk op één belang gericht zijn terwijl met het geven van ruimte aan anderen om mee te doen in het planvormingsproces ontdekt kan worden dat er gemakkelijk andere belangen verweven kunnen worden met dit ene belang en koppelkansen benut kunnen worden (6). De ruimteconcurrentie en de druk op opgaven als woningproductie en de aanleg van wind- en zonneparken maken het risico van minder participatie ten faveure van versnelling reëel en het bovengenoemde voorbeeld van de bestuurlijke houding jegens inspraak roept de vraag op of en hoe participatie een plek krijgt in de decentrale belangenafweging. Tegelijkertijd zien we dat burgers juist vaker de gang naar de rechter maken om op te komen voor hun belangen en loopt de afhandeling bij de Raad van State spaak vanwege een toenemende complexiteit en een aanhoudend personeelstekort (7). Het zorgt ervoor dat projecten vertragen of zelfs stil komen te liggen wat natuurlijk niet bevorderlijk is voor het behalen van klimaatdoelstellingen of het realiseren van woningbouw.
Lokale overheden bereiden zich al geruime tijd voor op de implementatie van de Omgevingswet, maar kunnen nog winst behalen door een consistent beleid te maken en te gaan voeren voor het betrekken van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen in planvormingsprocessen.
Allereerst is het goed dat lokale overheden zich voldoende realiseren dat participatie tijd en geld kost en het van hen vraagt om te investeren in een langdurige relatie, terwijl een project vaak een relatief korte periode van enkele maanden tot enkele jaren in beslag neemt en daarmee al korter is dan een coalitieperiode. Als men zich door die kortere perioden laat leiden, dan blijft het beleid gericht op gebeurtenissen die gedurende een korte tijd belangrijk zijn en waar een bestuurder op afgerekend kan worden. Om te veel aandacht voor de waan van de dag te voorkomen, raden wij aan in participatiebeleid vast te leggen wie, wanneer en hoe benaderd en betrokken wordt en de transparantie te vergroten, óók wanneer er politieke wisselingen zijn.
Daarnaast is de vraag of de kosten van participatie altijd opwegen tegen de baten een terechte, maar ook één die nauwelijks gesteld wordt. Goede participatie heeft ook te maken met vertrouwen. Als een bestuursorgaan niet in eerste aanleg vertrouwd wordt of als burgers niet vertrouwd worden op hun expertise of inbreng, belemmert dit het opbouwen van de langdurige relatie. Want hoewel ieder project een eigen constellatie van specifieke participanten zal kennen, komen die participanten in andere projecten in soms andere constellaties terug.
Lokale overheden kunnen hun beleid vormgeven in lijn met het wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau dat mogelijkheden biedt om participatie dwingender en breder vast te leggen. Het wetsvoorstel regelt dat lokale overheden burgers in staat stellen te participeren bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid en beperkt zich niet tot inspraak, maar omvat ook burgerfora, (online) panels, referenda en enquêtes of straatinterviews etc.(8) Iedere gemeenteraad moet een participatieverordening vaststellen en daarmee heeft iedere gemeente in principe een fundament voor nieuw participatiebeleid. Een complicerende factor is dat burgers de gemeente vaak als aanspreekpunt zien bij vragen over de fysieke leefomgeving ook als de gemeente zelf geen partij is in de uitvoering van dat specifieke project (9). Wij raden daarom aan om in het participatiebeleid ook nauwkeurig te beschrijven wat de rol van de gemeenten is in projecten die door en/of namens andere overheden uitgevoerd worden. Daarin moet niet alleen duidelijk zijn wie eindverantwoordelijk is, maar kunnen bijvoorbeeld ook afspraken gemaakt worden over het opknippen van het planproces in duidelijke fases, wie welke communicatie voor zijn rekening neemt en over escalatiemogelijkheden.
Wij hebben eerder gesuggereerd (10) om participatie toe te spitsen op de verschillende doelen die een participatieproces kan dienen (bijvoorbeeld het informeren over een voorgenomen ontwikkeling of het met de samenleving maken van beleid) en op basis daarvan werkvormen in te richten. Daarnaast is het belangrijk om veel ruimte in te bouwen voor reflectie om de verhouding tussen het belang van het project en het algemeen belang duidelijk te maken. Zo kunnen op een transparante manier afwegingen gemaakt worden en beslissingen genomen worden die navolgbaar zijn. Dit geldt te meer wanneer de initiatiefnemer van een project een private partij is. Hoewel de Omgevingswet de verantwoordelijkheid voor participatie bij de initiatiefnemer legt en stelt dat het niet goed uitvoeren van participatie, of het ontbreken daarvan, geen reden mag zijn voor weigering van een vergunning, biedt een uitspraak van de Raad van State wel degelijk een juridische basis voor het vaststellen van participatiebeleid op dit punt (11). De uitspraak stelt overheden in staat geen medewerking te verlenen aan de wijziging van een bestemmingsplan als de aanvrager onvoldoende moeite heeft gedaan om omwonenden te informeren en om maatschappelijk draagvlak voor de door hem gewenste ontwikkeling te creëren of te vergroten. Echter, dan moet een gemeente wel vastgelegd hebben in het participatiebeleid wat er op dit gebied van een initiatiefnemer verwacht wordt.
Tenslotte raden wij aan om in het participatiebeleid ook aandacht te besteden aan de gemeentelijke opstelling jegens en begeleiding van burgerinitiatieven die spontaan ontstaan zijn. Daarmee ontstaat namelijk een handelingskader voor het omgaan met dit soort initiatieven en wordt de noodzaak om ad-hoc oplossingen te zoeken beperkt. Aandacht besteden aan betekent ook nadenken over hoe het initiatief ontstaan is. Is het een reactie op gemeentelijk beleid of is het een reactie op een specifieke ontwikkeling? En is het initiatief in lijn met bestuurlijke ambities en doelen of zet het zich er juist tegen af? Door dit soort vragen te beantwoorden kan bepaald worden hoe een spontaan ontstaan initiatief benaderd kan worden en hoe diens inbreng ingepast kan worden in lopende participatieprocessen en de belangafwegingen die daarin plaatsvinden. Zo kunnen gemeenten ervoor zorgen dat alle burgerinitiatieven gelijkwaardige kansen krijgen binnen participatieprocessen.
Met het aannemen van de motie Rietkerk op 12 juli 2022 (12) is de kans groot geworden dat de Omgevingswet echt per 1 januari 2023 in werking treedt, hoewel er nog geen volledige zekerheid is gelet op de recente opstelling van de Eerste Kamer. Wij bevelen aan om de tijd tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet te gebruiken om inhoudelijk het debat over participatie aan te gaan en dat debat om te zetten in doordacht lokaal beleid. De inwerkingtreding van de Omgevingswet (ongeacht of die per 1 januari 2023 plaatsvindt) zet druk op overheden om te zorgen dat zij burgers serieus nemen en hun inbreng op een transparante en eerlijke manier in besluitvorming over de fysieke leefomgeving meenemen. De Omgevingswet vraagt op andere gebieden ook veel van overheden (zoals het opstellen van omgevingsplannen, het implementeren van het DSO en het vaststellen van een nieuwe rolopvatting van de overheid). Daarnaast is de druk groot om zowel voor als na de inwerkingtreding initiatieven zo snel mogelijk te behandelen en is het belangrijk dat dit niet ten koste gaat van de inbreng en invloed van burgers. Er ligt dus een forse taak, die met een beperkte hoeveelheid mensen en middelen uitgevoerd moet worden. Alles dat voor de inwerkingtreding van de wet voorbereid kan worden is mooi meegenomen en daarom is ons pleidooi om ervoor te zorgen dat, voordat we echt met de Omgevingswet moeten werken, er een duidelijk decentraal participatiebeleid is opgesteld.
Zie de Kamerbrief van 23 maart 2011, de beleidsbrief Eenvoudig Beter van 28 juni 2011 en de Kamerbrief over de stelselwijziging van het omgevingsrecht van 9 maart 2012, mede op basis van een essaybundel waarin deskundigen uit de wetenschap, het bestuur en de praktijk reflecteerden op het nut en de noodzaak van een nieuwe, integrale wet voor ruimtelijke ordening en milieu. (Kamerstukken II 2010/11, 31953, nr. 39. ,Kamerstukken II 2010/11, 31953, nr. 40., Kamerbrief van 9 maart 2012: kenmerk IENM/BSK-2012/21699 en C.B.F. Kuijpers (red.), ‘Bezinning op het omgevingsrecht: essays over de toekomst van het omgevingsrecht', Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2010).
https://www.eerstekamer.nl/nieuws/20220628/debat_inwerkingtreding
Zie bijvoorbeeld diverse artikelen in de pers NRC, Trouw en Volkskrant, https://www.nrc.nl/nieuws/2022/04/24/gemeenten-willen-minder-inspraak-bij-woningbouw-a4117211 https://www.trouw.nl/opinie/de-omgevingswet-is-weinig-democratisch~bcebc088/ https://www.volkskrant.nl/columns-opinie/hopelijk-redden-dappere-klokkenluiders-en-de-eerste-kamer-ons-van-dit-monster-de-omgevingswet~ba0ff133/?utm_source=link&utm_medium=app&utm_campaign=shared%20content&utm_content=free
https://www.omgevingsweb.nl/publicaties/grote-opgaven-in-een-beperkte-ruimte/
https://www.omgevingsweb.nl/nieuws/informateurs-overhandigen-eindverslag-en-coalitieakkoord/
Zie bijvoorbeeld: https://www.omgevingsweb.nl/nieuws/markermeerdijken-klimaatadaptief-ontevreden-bewoners-en-onduidelijke-rol-gemeente/
https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/raad-van-state-worstelt-met-enorme-toename-van-bezwaren-tegen-bouwplannen~bb733ccd/
https://www.trouw.nl/binnenland/burgers-tekenen-zo-vaak-protest-aan-dat-bouwplannen-flinke-vertraging-oplopen~b1721c2d/
Bisschops, S., Hollemans, D.F. & Beunen R. ‘De kracht van participatie: Verdere borging in lokaal beleid is noodzakelijk’, Praktijk omgevingsrecht, nr. 3(2022).
Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4209).
https://www.eerstekamer.nl/motiedossier/33118_34986_dz_motie_rietkerk_cda
KENNISBANK
