Met de nieuwe Wet natuurbescherming verschuift een deel van het takenpakket van de soortenbescherming straks van het Rijk naar de provincies. Provincies zien het belang van samenwerking en afstemming bij deze nieuwe verantwoordelijkheid.
Ook gemeenten krijgen in het nieuwe beleid een rol. Zij ontvangen immers de aanvragen van omgevingsvergunningen voor locatiegebonden activiteiten die gevolgen hebben voor een Natura 2000-gebied of voor flora of fauna. Bovendien zijn zij in beginsel het bevoegd gezag als het gaat om toezicht en handhaving op die omgevingsvergunningen. Het is belangrijk dat gemeenten inhoudelijk in staat zijn om hun taken goed uit te voeren en net als provincies in het kader van de nieuwe Wet natuurbescherming expertise op gaan bouwen.
Met de nieuwe wet is het de verantwoordelijkheid van de provincies om te bepalen hoe zij invulling geven aan het actieve soortenbeleid en het gebiedsgerichte beleid. Het Ministerie van Economische Zaken (EZ) wil graag dat de bescherming van soorten meer plaats maakt voor een gebiedsbescherming voor robuuste natuur. Dat betekent dat provincies op een gebiedsgerichte wijze gaan werken aan behoud en versterking van leefgebieden van verscheidene soorten.
Nieuw zijn de doelstellingen in de Wet natuurbescherming, inclusief de intrinsieke waarde. Daarnaast is er in deze wet veel aandacht voor het mogelijk maken van een programmatische aanpak om de staat van instandhouding van soorten en gebieden te verbeteren. Ook binnen de passieve soortbescherming gaat er veel veranderen omtrent beschermde soorten, verboden en uitzonderingen. In dit artikel gaan we dieper in op de veranderingen in die passieve soortenbescherming.
Beschermde soorten
Flora- en faunawet
De Flora- en faunawet (Ffw) richt zich op de bescherming van wilde inheemse plant- en diersoorten. In deze wet zijn de Europese Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn, Verdragen van Bern en Bonn, de Wetlands Conventie en het CITES-verdrag geïmplementeerd. De verschillende beschermde soorten zijn met het oog op vrijstellingen en ontheffingen onderverdeeld in drie tabellen:
Tabel 1-soorten: algemene en niet bedreigde soorten;
Tabel 2-soorten: schaarse soorten;
Tabel 3-soorten: zeldzame en bedreigde soorten.
Daarnaast is een lijst met jaarrond beschermde nesten voor vogels opgesteld. Dit beleidsinstrument dient ter verduidelijking van de reikwijdte van het verbod uit artikel 11 (Ffw).
(
Let wel:
deze tabellen en de lijst met jaarrond beschermde nesten omvatten niet alle soorten die zijn aangewezen als beschermde inheemse soort.)
Wet natuurbescherming
De nieuwe Wet natuurbescherming richt zich op:
a) het beschermen en ontwikkelen van de natuur, mede vanwege de intrinsieke waarde, en het behouden en herstellen van de biologische diversiteit,
b) het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de natuur ter vervulling van maatschappelijke functies, en
c) het verzekeren van een samenhangend beleid gericht op het behoud en beheer van waardevolle landschappen, vanwege hun bijdrage aan de biologische diversiteit en hun cultuurhistorische betekenis, mede ter vervulling van maatschappelijke functies (art. 1.10).
Voor soortenbescherming geldt dat deze gericht is op het bereiken of herstellen van een gunstige staat van instandhouding van deze soorten. De wet maakt hiervoor een programmatische aanpak mogelijk. Binnen deze wet wordt de soortbescherming opgedeeld in drie categorieën:
De bescherming van alle natuurlijk in het wild levende vogels van soorten die voorkomen in de EU als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn en de niet in die bijlage genoemde geregeld voorkomende trekvogelsoorten (art. 3.1 3.4).
De bescherming van in het wild levende dieren en planten van soorten die voorkomen in de EU op grond van de Habitatrichtlijn (bijlagen I, II, IV en V) en natuurbeschermingsverdragen (art. 3.5 3.9).
De bescherming van niet onder de bovenstaande twee categorieën vallende zoogdieren, amfibieën, reptielen, vissen, dagvlinders, libellen, kevers en vaatplanten voorkomend in Nederland, vermeld in de bijlage van de Wet natuurbescherming (art. 3.10 3.11). Voor de zoogdier- amfibie- en reptielsoorten opgenomen in deze bijlage geldt geen Europese verplichting tot bescherming. Deze soorten worden beschermd vanwege de breed in de maatschappij levende overtuiging dat deze dieren een bescherming behoeven. De andere in de bijlage opgenomen soorten worden om ecologische redenen beschermd. Hiermee geeft Nederland uitvoering aan de algemene verplichting van het Biodiversiteitsverdrag om kwetsbare en bedreigde dier- en plantsoorten te beschermen.
Een verschil met de huidige soortbescherming is dat circa tweehonderd thans beschermde soorten (vooral vaatplanten en vissen) straks niet meer beschermd zijn en dat er een beperkt aantal nieuwe beschermde soorten is aangewezen (met name bepaalde vlinders en vaatplanten). Daarnaast worden de beschermde soorten straks allemaal in de wet zelf aangewezen en niet meer deels in de uitvoeringsregelgeving (zoals bij de huidige soortbescherming het geval is).
Beschermingsregimes (verboden)
De Flora- en faunawet bestaat uit een uniform verbodsstelsel. De Wet natuurbescherming bestaat uit aparte verboden voor elk van de drie categorieën beschermde soorten. De verboden en uitzonderingen sluiten met de nieuwe wet nauw aan op de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn en voor de aanvullend beschermde soorten geldt een minder strikt regime. De meeste verboden zijn in de Wet natuurbescherming alleen van toepassing op het opzettelijk handelen, wat ook de voorwaardelijke opzet dekt (i.e. dat iemand bewust de aanmerkelijke kans aanvaardt dat zijn gedraging leidt tot een overtreding van een van de verboden).
Het wetsvoorstel biedt ten opzichte van de Flora- en faunawet meer ruimte om zonder ontheffing soorten die overlast veroorzaken te verstoren, mits de staat van instandhouding van deze soort goed is. In Tabel 1 zijn de verschillen tussen de verbodsbepalingen in de huidige Flora- en faunawet en de nieuwe Wet natuurbescherming (soorten Vogelrichtlijn, soorten Habitatrichtlijn en andere soorten) uiteengezet.
Verbodsbepalingen Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn
Een duidelijk inhoudelijk verschil met de huidige wetgeving zit in het verbod op het opzettelijk verstoren van vogels. Opzettelijke verstoring van vogels is verboden, tenzij het geen wezenlijke invloed heeft op de staat van instandhouding van de desbetreffende soort. Het is aan de verstoorder om aan te tonen dat dit het geval is. Het verstoren van vogels, en naar men mag aannemen hun nesten en rustplaatsen, blijft dus wel verboden, maar dat verbod zal in de praktijk beperkt blijven tot ernstige verstoringen.
Onder de Wet natuurbescherming zal dus, in vergelijking met de Flora- en faunawet, in minder gevallen sprake zijn van een overtreding van het verbod op opzettelijke verstoring van vogels en dieren.
Verbodsbepalingen andere soorten
Voor de soorten die zijn opgenomen in de bijlage van de Wet natuurbescherming (art. 3.10 3.11) geldt een flexibeler beschermingsregime ten opzichte van de Flora- en faunawet. Zo is het verbod op het opzettelijk verstoren van deze soorten, anders dan in de Flora- en faunawet, niet meer van toepassing. Ook zijn er meer mogelijkheden om ontheffing te verlenen op het vangen en doden van dieren van deze soorten dan in de Flora- en faunawet.
Tabel 1. Verschillen tussen de verbodsbepalingen in de huidige Flora- en faunawet en de nieuwe Wet natuurbescherming (soorten Vogelrichtlijn, soorten Habitatrichtlijn en andere soorten).
Uitzonderingen (ontheffingen en vrijstellingen); Gedragscodes
Met een gedragscode wordt vastgelegd hoe een organisatie ten aanzien van beschermde soorten zorgvuldig handelt en de zorgplicht waarborgt. Door te handelen volgens de gedragscode kan voor een deel van de werkzaamheden vrijstelling worden verkregen van de verbodsbepalingen van de Flora- en faunawet en straks de Wet natuurbescherming. Er hoeft dan geen ontheffing meer te worden aangevraagd.
Flora- en faunawet
De Flora- en faunawet kent een aantal verboden waarvoor vrijstelling verkregen kan worden door gebruik te maken van goedgekeurde gedragscodes. De gedragscode Bestendig beheer en onderhoud en gebruik is te gebruiken voor soorten uit Tabel 1 t/m 3. De gedragscode Ruimtelijke ontwikkeling en inrichting is te gebruiken voor soorten uit Tabel 1 en 2.
Wet natuurbescherming
Onder de nieuwe Wet natuurbescherming kan ook weer gebruik gemaakt worden van een gedragscode in het kader van bestendig beheer of onderhoud, bestendig gebruik en ruimtelijke ontwikkeling of inrichting (art. 3.31). Een door de Minister van EZ goedgekeurde gedragscode geeft vrijstelling voor de verboden bedoeld in de artikelen 3.1, 3.2, zesde lid (soorten Vogelrichtlijn), 3.5, 3.6 tweede lid (soorten Habitatrichtlijn), of 3.10, en de krachtens artikel 3.11, eerste lid, geldende verplichting tot melding (andere beschermde soorten). Deze op te stellen gedragscodes zijn (in tegenstelling tot de Flora- en faunawet) toe te passen op alle plant- en diersoorten die middels de drie categorieën onder de Wet natuurbescherming beschermd worden. Verschil is dat de gedragscodes voor ruimtelijke ontwikkeling of inrichting straks meer dan nu betrekking kunnen hebben op vogels.
Uitzonderingen (ontheffingen en vrijstellingen); Schadebestrijding en overlastbestrijding
Het wetsvoorstel stelt provincies in staat om een provinciale vrijstellingslijst op te stellen voor soorten die schade veroorzaken in het landelijke gebied in de betreffende provincie. Deze lijsten moeten nog opgesteld worden door de provincies. Nieuw is dat ook aan gemeenten vrijstelling kan worden verleend van de verboden voor het bestrijden van soorten. Dit kan voor soorten die overlast veroorzaken binnen de bebouwde kom en bij de provinciale verordening zijn aangewezen. Een vrijstelling kan alleen aangevraagd worden voor soorten die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen (art. 3.16). Deze vrijstelling wordt verleend door de provincies. Het Rijk heeft daarnaast de bevoegdheid om een landelijke lijst op te stellen, maar heeft al aangegeven daar geen gebruik van te maken, omdat er geen soorten zijn die in het hele land overlast veroorzaken.
Bronnen
Regels ter bescherming van de natuur (Wet natuurbescherming). Gewijzigd voorstel van wet. Kamerstuk 33 348. Eerste Kamer der Staten-Generaal, 1 juli 2015.
Regels ter bescherming van de natuur (Wet natuurbescherming). Memorie van antwoord. Kamerstuk 33348. Eerste Kamer der Staten-Generaal, 26 oktober 2015.
Regels ter bescherming van de natuur (Wet natuurbescherming). Nota naar aanleiding van het nader verslag. Kamerstuk 33 348. Den Haag, 28 mei 2015.
Dank aan dhr. H. Dotinga, senior jurist voor Vogelbescherming Nederland, die commentaar heeft gegeven op het artikel.
