Vaak wordt geprobeerd om planologische besluitvorming die beperkingen stelt aan de vestiging van detailhandel onderuit te halen met een beroep op de Dienstenrichtlijn. De Afdeling heeft dergelijke pogingen nooit gehonoreerd. Bij uitspraak van 25 juni jl. heeft de Afdeling de kans op een geslaagd beroep ter zake verder verkleind, omdat – zoals ik mijn eerdere blogbericht al schreef – reguliere detailhandel niet valt onder het vrij verkeer van diensten, maar onder dat van goederen. Daarop is de Dienstenrichtlijn niet van toepassing.
// ////
Vaak wordt geprobeerd om planologische besluitvorming die beperkingenstelt aan de vestiging van detailhandel onderuit te halen met een beroep op de
Dienstenrichtlijn
. De Afdeling heeft dergelijkepogingen nooit gehonoreerd. Bij uitspraak van 25 juni jl. heeft de Afdeling dekans op een geslaagd beroep ter zake verder verkleind, omdat zoals ik mijn
eerdere blogbericht
al schreef regulieredetailhandel niet valt onder het vrij verkeer van diensten, maar onder dat vangoederen. Daarop is de Dienstenrichtlijn niet van toepassing.
Wat bepaalt de Dienstenrichtlijn?
In artikel 14 lid 5 Dienstenrichtlijn staat dat lidstaten de toegang tot ofde uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijkstellen van kort gezegd economische criteria (marktvraag en overheidsdoelen vaneconomische planning).
Hoe oordeelt de Afdeling inDienstenrichtlijnuitspraken in planologische procedures?
Ingeval van een beroep op de Dienstenrichtlijn in een planologischeprocedure verwijst de Afdeling doorgaans naar onderdeel 9 van de consideransbij de Dienstenrichtlijn. Daarin staat dat de Dienstenrichtlijn alleen vantoepassing is op eisen met betrekking tot de toegang of de uitoefening van eendienstenactiviteit. In datzelfde onderdeel wordt deze beperking toegelicht doorte vermelden dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op (onder meer)regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschrifteninzake ruimtelijke ordening en stedenbouw.
De Afdeling gaat vervolgens na of de betrokken regel een regel inzake deruimtelijke ordening betreft, waarbij bepalend is in hoeverre de regelruimtelijk relevant is. Dat is tot nu toe steeds het geval geweest, waarna deAfdeling concludeert dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is (ziebijvoorbeeld
ABRvS 19 januari 2011
, r.o. 2.3.2 (dit is bijmijn weten de eerste uitspraak waarin de Afdeling een inhoudelijk oordeel geeftover de doorwerking van de Dienstenrichtlijn in de ruimtelijke ordening),
ABRvS 2 mei 2012
, r.o. 2.3.1 en
ABRvS 30 april 2014
, r.o. 7.8).
Wat aan de genoemde uitspraken opvalt, is dat de Afdeling niet de(kern)vraag stelt of het onderwerp van de planologische regeling een dienstbetreft en daarmee of de Dienstenrichtlijn van toepassing is. De Afdeling gaat(slechts) na of de toegepaste planologische regeling van de betrokkenactiviteit ruimtelijk relevant is, en daarmee of gezien onderdeel 9 vande considerans de Dienstenrichtlijn al dan niet van toepassing is. De Afdelingtoetst in planologische procedures waarin de toepasselijkheid van deDienstenrichtlijn aan de orde wordt gesteld aan de hand van de toelichting(de considerans) in plaats van aan de regeling zelf (de bepalingen in deDienstenrichtlijn en het VWEU).
Waar gaat de Afdelingsuitspraak van25 juni 2014 over?
Voor ligt een (niet op www.rechtspraak.nl verschenen) uitspraak van derechtbank Oost-Brabant, die het besluit van het College van burgemeester enwethouders van Veldhoven tot weigering van een omgevingsvergunning voor devestiging van een supermarkt in stand heeft gelaten. Tegen deze uitspraak steltde supermarktexploitant hoger beroep in. Het College heeft geweigerd deomgevingsvergunning te verlenen, omdat het bouwplan strijdig is met hetvigerende bestemmingsplan. Het College heeft geweigerd planologischemedewerking te verlenen vanwege de strijdigheid van de vestiging van eensupermarkt ter plaatse met de vigerende Detailhandelsstructuurvisie. In beroepheeft appellante onder meer betoogd dat de planregels waarmee haar bouwplanstrijdig is, strijdig zijn met de Dienstenrichtlijn en daarom onverbindendzijn. De rechtbank heeft evenwel overwogen dat de Dienstenrichtlijn niet ophaar activiteiten van toepassing is, kort gezegd omdat de detailhandel zoalszij die uitoefent geen dienst is als bedoeld in artikel 4 aanhef en onder 1Dienstenrichtlijn.
Ter weerlegging van dit oordeel verwijst appellante in hoger beroep ondermeer naar het
Handboekvan de Europese Commissie voor de implementatie van de Dienstenrichtlijn 2007(pagina 10)
, met name naar de passage:
Daarom moeten lidstaten zorgendat de voorschriften van de Dienstenrichtlijn van toepassing zijn op een breedscala van activiteiten die worden afgenomen door zowel ondernemingen alsconsumenten. Zo vallen onder meer, doch niet uitsluitend de volgende dienstenonder de richtlijn: () distributiehandel (met inbegrip van detail- engroothandelsverkoop van goederen en diensten)
.
Onder verwijzing naar haar uitspraken van
25 juli 2012
en
19 juni 2013
overweegt de Afdeling dat deDienstenrichtlijn slechts van toepassing is als het gaat om eendienstverrichting als bedoeld in artikel 4 aanhef en onder i Dienstenrichtlijnjo artikel 50 EG-verdrag (thans artikel 57 VWEU). De Dienstenrichtlijn heeftgeen betrekking op de toepassing van de artikelen 28 tot en met 30 EG-verdrag(thans: artikelen 34 tot en met 36 VWEU) over het vrije verkeer van goederen.Wat betreft de relatie tussen de begrippen dienst en goed in geval van deverkoop van goederen verwijst de Afdeling naar vaste rechtspraak van het HvJ EU(concreet wordt verwezen naar
HvJ EU 26 mei 2004, C-20/03,Burmanjer, punt 34
). Uit die rechtspraak volgt dat indien een nationalemaatregel zowel het vrije verkeer van goederen als de vrijheid vandienstverrichting beperkt, de maatregel in beginsel slechts wordt onderzochtten aanzien van één van deze twee vrijheden, indien blijkt dat één van devrijheden volledig ondergeschikt is aan de andere en daarmee kan wordenverbonden.
Vervolgens overweegt de Afdeling dat de economische activiteiten waarop deonderhavige bestemmingsplanvoorschriften betrekking hebben, geen dienstenvormen in de zin van artikel 4 aanhef en onder 1Dienstenrichtlijn en artikel 57VWEU. Nu de onderhavige voorschriften betrekking hebben op detailhandel insupermarkten waarbij de vrijheid van diensten volledig ondergeschikt is aan hetin artikel 34 van het VWEU gewaarborgde vrije verkeer van goederen, behoeft hetbestreden besluit ook om die reden niet aan de Dienstenrichtlijn te wordengetoetst.
Wat het Handboek van de Europese Commissie betreft overweegt de Afdeling datdit niet wettelijk bindend is, en dat de passage die de indruk wekt datdistributiehandel (met inbegrip van detail- en groothandelsverkoop vangoederen en diensten) als dienst moet worden beschouwd, gelet op de eerdergeciteerde rechtspraak en op de analyse van de Dienstenrichtlijn zelf, niet toteen ander oordeel leidt. De Afdeling concludeert:
Dit leidt tot deconclusie dat de onderhavige bestemmingsplanvoorschriften, voor zover zijbetrekking hebben op de detailhandel in supermarkten, niet binnen dewerkingssfeer van de Dienstenrichtlijn vallen. Reeds daarom zijn dezevoorschriften niet met de Dienstenrichtlijn in strijd.
Conclusie
Zoals ik in mijn
eerdere blogbericht
als schreef is deDienstenrichtlijn niet van toepassing op detailhandel. De uitspraak van 25 junijl. is de eerste waarin de Afdeling in het kader van een planologischeprocedure dit oordeel geeft. Geconcludeerd kan nu worden dat deDienstenrichtlijn irrelevant is voor planologische regelingen van detailhandel.
Door
Jan van Oosten, Stibbe
Gerelateerde info:
