Het projectplan en de projectprocedure van de Waterwet: hoe zit het nu?

In dit tweede deel van onze blogreeks bespreken we het huidige projectplan en de projectprocedure van de Waterwet. Het projectplan is nog regelmatig onderwerp van interessante jurisprudentie van de Afdeling. Nu het projectbesluit in de Omgevingswet deels gebaseerd is op het huidige projectplan, is actuele kennis van het projectplan een must voor een goed begrip van het projectbesluit en de daarmee gepaard gaande wijzigingen.

Wat is het projectplan?

Het projectplan is hét aangewezen instrument voor de waterbeheerder om grote projecten aan waterstaatswerken uit te voeren. Het projectplan vormt de basis voor het project. Hierin staat het werk beschreven en de wijze waarop het zal worden uitgevoerd. Dit instrument dient door de waterbeheerder te worden gebruikt bij aanleg of wijziging van een waterstaatswerk.

Sinds de inwerkingtreding van het de Waterwet in 2009 is het projectplan veelvuldig ingezet. Voornamelijk voor de aanleg en wijziging van waterkeringen. Zo is de kustversterking voor Zwakke Schakels Noord-Holland op basis van een projectplan uitgevoerd door beheerders Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier en Rijkswaterstaat. Ook voor realisatie van het Ruimte voor de Rivier-programma is gebruik gemaakt van projectplannen, onder andere voor de projecten IJsseldelta-Zuid, Tollewaard, Lekdijk Vianen en Kribverlagingen Waal. Daarnaast kan gedacht worden aan het programma Stroomlijn, de verlegging van de sluis Eefde en uitvoering van kleinere GGOR-maatregelen.

Voor welke projecten kan of mag het projectplan worden gebruikt?

Op grond van artikel 5.4, eerste lid, Waterwet is het gebruik van een projectplan verplicht bij aanleg of de wijziging van een waterstaatswerk door of vanwege de beheerder:

De aanleg of wijziging van een waterstaatswerk door of vanwege de beheerder geschiedt overeenkomstig een daartoe door hem vast te stellen projectplan. Met de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk wordt gelijkgesteld de uitvoering van een werk tot beïnvloeding van een grondwaterlichaam.

• Door of vanwege de beheerder:

Het projectplan is een instrument dat exclusief door de waterbeheerder kan worden gebruikt. De waterbeheerder is in artikel 1.1 van de Waterwet omschreven als het bevoegde bestuursorgaan van het overheidslichaam belast met het beheer. Dit zijn de minister van Infrastructuur en Milieu (Rijkswaterstaat) en het waterschap. Andere bestuursorganen zoals een gemeente, of (rechts)personen zoals projectontwikkelaars, kunnen geen gebruik maken van een projectplan.

• Aanleg of wijziging:

Met aanleg of wijziging worden blijkens de toelichting bij de Waterwet alleen werkzaamheden bedoeld die zorgen voor een wijziging van de

normatieve toestand

van een waterstaatswerk, zoals vastgelegd in de legger (wijziging van de richting, vorm, afmeting of constructie).

[1]

Bij onderhoud of herstelwerkzaamheden aan het waterstaatswerk hoeft daarom meestal geen projectplan te worden opgesteld.

• Waterstaatswerk:

Onder een waterstaatswerk wordt verstaan: een oppervlaktewaterlichaam, bergingsgebied, waterkering of ondersteunend kunstwerk (artikel 1.1 Waterwet). De uitvoering van een werk tot beïnvloeding van een grondwaterlichaam wordt gelijkgesteld aan de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk, zo blijkt uit artikel 5.4, eerste lid, Waterwet. Ook voor een dergelijk werk moet daarom een projectplan worden opgesteld.

Als op de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk de Tracéwet of de Spoedwet wegverbreding van toepassing is, of een provinciaal- of Rijksinpassingsplan wordt vastgesteld op grond van de Wet ruimtelijke ordening, wordt geen projectplan vastgesteld. In die gevallen is er een andere procedure van toepassing waarin het waterbelang voldoende in de besluitvorming wordt betrokken. Om samenloop te voorkomen gaan deze andere instrumenten voor.

[2]

Wat wordt in het projectplan opgenomen?

Een projectplan is in beginsel vormvrij.

[3]

Artikel 5.4 Waterwet bevat een aantal minimale inhoudsvereisten. Daarnaast vloeit een aantal vereisten voort uit de overige artikelen van de Waterwet, de Algemene wet bestuursrecht en de jurisprudentie van de Afdeling. Het projectplan bevat in ieder geval:

• Een beschrijving van het betrokken werk

Dit betreft een veelal technische beschrijving van het project (beschrijving van ligging, vorm, afmeting, constructie, functionaliteit), maar kan ook een beschrijving van de inpassing in de omgeving betreffen. De Afdeling heeft uitgemaakt dat in het projectplan enige flexibiliteit kan worden geboden aan de uitvoerder. Het projectplan hoeft het werk niet tot in detail te omschrijven, zolang voldoende randvoorwaarden zijn opgenomen en de milieueffecten door de uiteindelijke uitwerking niet groter zijn dan is omschreven in de onderzoeken die aan het plan ten grondslag liggen.

[4]

• De wijze waarop het betrokken werk zal worden uitgevoerd

Dit betreft een beschrijving van de (technische) uitvoeringswijze van het project. Hierbij kan gedacht worden aan uitvoeringsaspecten zoals aanwezige bebouwing, grondverwerving, verwijdering van kabels, de globale planning en zo verder. Maar ook de wijze waarop aan het project planologisch uitvoering wordt gegeven: hoe het project zich tot bestaande bestemmingsplannen verhoudt en of deze wijziging behoeven. Daarnaast dienen eventuele andere noodzakelijke vergunningen en besluiten te worden genoemd. Als het werk nog niet in detail is beschreven, geldt dat ten minste de randvoorwaarden voor de uitvoering dienen te worden opgenomen.

[5]

• Een beschrijving van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk

Door de aanleg van het werk en door het werk zelf kunnen nadelige effecten optreden. Deze nadelige effecten dienen in het projectplan te worden omschreven. De wetgever heeft bewust opengelaten om wat voor nadelige effecten het hierbij kan gaan. Gedacht kan worden aan nadelige gevolgen voor de doelstellingen en normen die gelden voor het waterbeheer en schade aan belangen van derden, bijvoorbeeld in de vorm van schade door wateroverlast, verminderd uitzicht of het niet meer kunnen gebruiken van een watergang. De Afdeling heeft in een aantal uitspraken geoordeeld dat er geen verplichting bestaat om nadelige gevolgen geheel te voorkomen of te compenseren door feitelijke maatregelen.

[6]

Voor financiële schade kan een verzoek om schadevergoeding worden ingediend op grond van artikel 7.14 Waterwet. Het is ook niet vereist dat de beheerder ten tijde van het vaststellen van het projectplan overeenstemming heeft bereikt met derden over de te treffen voorzieningen om nadelige gevolgen weg te nemen.

[7]

• Afweging van de betrokken belangen

De Afdeling heeft geoordeeld dat uit de Waterwet niet volgt dat voor het project een noodzaak moet bestaan.

[8]

Wel dient een projectplan op een zorgvuldige belangenafweging te zijn gebaseerd. De nadelige gevolgen van het project (met inachtneming van de voorzieningen die worden getroffen om deze gevolgen ongedaan te maken) dienen te worden afgewogen tegen de doelstelling van het project.

[9]

Dit volgt uit artikel 3:4 Awb, dat verplicht tot een afweging van de bij een besluit betrokken belangen. Het projectplan kan alleen worden vastgesteld als de nadelige gevolgen van het besluit evenredig zijn aan de met het besluit te dienen doelen. De Afdeling heeft geoordeeld dat bij het vaststellen van het projectplan beleidsvrijheid toekomt aan de beheerder. Het is aan de beheerder om de betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De rechter toetst deze belangenafweging terughoudend.

[10]

Onderdeel van deze afweging is een toets van het project aan de doelstellingen van de Waterwet, zoals opgenomen in artikel 2.1:

voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met;

bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en;

vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.

• Resultaten van onderzoeken: milieueffectrapportage en uitvoerbaarheid

Voor sommige projectplannen geldt een m.e.r.-plicht of m.e.r.-beoordelingsplicht. De uitkomsten van de milieueffectrapportage of -beoordeling dienen bij de motivering van het projectplan te worden betrokken. Daarnaast dient de uitvoerbaarheid van het project voldoende vast te staan. Als andere toestemmingen nodig zijn, dient op voorhand voldoende duidelijk te zijn dat deze toestemmingen ook kunnen worden verkregen. Met name als een ontheffing nodig is vanwege beschermde soorten of een vergunning vanwege gebiedsbescherming op grond van de Wet natuurbescherming, dient ten tijde van de vaststelling van het projectplan al duidelijk te zijn dat deze toestemmingen kunnen worden verkregen.

[11]

Hoe komt een projectplan tot stand?

De Waterwet maakt in artikel 5.5 onderscheid tussen twee soorten projectplannen. De Waterwet bevat een verplichte voorbereidingsprocedure (de zogenoemde projectprocedure) voor projectplannen die betrekking hebben op:

de aanleg, verlegging of versterking van

primaire waterkeringen

, en;

bepaalde

bij provinciale verordening aangewezen projecten van waterschappen

, niet zijnde projecten tot aanleg, verlegging of versterking van een primaire waterkering en van

andere waterstaatswerken van bovenlokale betekenis

, die met spoed en op gecoördineerde wijze tot stand moeten worden gebracht.

Voor projectplannen die zien op overige waterstaatswerken voorziet de Waterwet niet in een verplichte procedure voor de voorbereiding of de vaststelling. De Waterbeheerder kan ervoor kiezen om de reguliere voorbereidingsprocedure te doorlopen, of om toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (uniforme openbare voorbereidingsprocedure).

[12]

De projectprocedure

Voor projectplannen voor aanleg, verlegging of versterking van de primaire waterkeringen,

bij provinciale verordening aangewezen projecten

of spoedeisende projecten van bovenlokale betekenis is de projectplanprocedure van toepassing, zoals omschreven in artikel 5.5 van de Waterwet en verder. De belangrijkste elementen van deze voorbereidingsprocedure betreffen:

• Toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure:

Toepassing van afdeling 3.4 Awb is verplicht. Het projectplan ligt zes weken ter inzage. Iedereen is in de gelegenheid om zienswijzen over het ontwerp-projectplan naar voren te brengen.

• Speciale rol voor gedeputeerde staten:

Aan gedeputeerde staten (GS) is een centrale rol toegedeeld bij de voorbereiding en vaststelling van projectplannen. GS treden op als coördinerend bevoegd gezag. GS bevorderen een gecoördineerde voorbereiding van de besluiten die nodig zijn ter uitvoering van het projectplan en kunnen de medewerking van de betrokken bestuursorganen vorderen (art. 5.8, tweede lid). GS bepalen ook het tempo van het project. Daartoe kunnen GS bepalen binnen welke termijn de ontwerpen van de besluiten worden toegezonden en binnen welke termijn de definitieve besluiten genomen dienen te worden (art. 5.9). GS kunnen bovendien op aanvragen beslissen van andere bestuursorganen dan Rijksbestuursorganen, als zij niet of niet tijdig in overeenstemming met het projectplan beslissen of een besluit nemen dat daarmee niet in overeenstemming is (art. 5.11).

• Provinciale goedkeuring van het projectplan;

GS dienen bovendien het projectplan goed te keuren. De goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang (art. 5.7).

• Mogelijkheid tot gecoördineerde voorbereiding;

Als meerdere besluiten nodig zijn voor de uitvoering van het projectplan kunnen deze besluiten gecoördineerd worden voorbereid. Voor zover de besluiten gecoördineerd zijn voorbereid worden zij gelijktijdig bekendgemaakt (art. 5.13). Coördinatie is echter niet verplicht.

[13]

Er kan er ook voor worden gekozen om een deel van de uitvoeringsbesluiten, of alle uitvoeringsbesluiten, in een later stadium te nemen.

Wat is de verhouding met andere besluiten?

Waterbeheerprojecten hebben vaak heel wat voeten in de aarde. Een toestemming op grond van de Waterwet, in de vorm van een projectplan, is doorgaans niet genoeg. Het projectplan omvat niet alle vereiste toestemmingen. Er moeten daarom nog afzonderlijke toestemmingen worden verkregen, op grond van de Waterwet en op grond van andere wetten.

• Verhouding projectplan bestemmingsplan

Zoals hiervoor is aangegeven is een projectplan niet verplicht als op de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk de Tracéwet of de Spoedwet wegverbreding van toepassing is, of een provinciaal of Rijksinpassingsplan wordt vastgesteld op grond van de Wet ruimtelijke ordening. Dit geldt niet als sprake is van een gemeentelijk bestemmingsplan.

Het projectplan dient in overeenstemming te zijn met het bestemmingsplan. Als bijvoorbeeld sprake is van de aanleg van een nieuw waterstaatswerk of verlegging van een primaire kering, zal het bestemmingsplan hiervoor vaak geen mogelijkheid bieden. Het bestemmingsplan dient dan te worden gewijzigd, of er dient een omgevingsvergunning strijdig gebruik te worden verkregen. De Afdeling heeft geoordeeld dat het projectplan kan worden vastgesteld voordat het vereiste planologische besluit is genomen.

[14]

Uiteraard dient dit besluit er wel te zijn op het moment dat het project wordt uitgevoerd.

• Verhouding projectplan watervergunning

Het is mogelijk dat er naast het projectplan ook nog een watervergunning vereist is van het waterschap. Dit is bijvoorbeeld mogelijk als er lozing of bemaling zal plaatsvinden ter uitvoering van het project. Deze vergunning doorloopt een afzonderlijke procedure, die losstaat van de projectplanprocedure. Wel kan de watervergunning gecoördineerd worden voorbereid met het projectplan.

• Verhouding projectplan legger

De normatieve toestand van waterstaatswerken is vastgelegd in de legger. De waterbeheerder moet de legger bijhouden voor de door hem beheerde waterstaatswerken, zo volgt uit artikel 5.1 Waterwet. Aangezien door het project waarvoor het projectplan wordt vastgesteld, de normatieve toestand van het waterstaatswerk wijzigt, zal ook de legger moeten worden aangepast. Ook dit zal gebeuren in een afzonderlijke procedure

• Verhouding projectplan uitvoeringsbesluiten

Hiervoor is al toegelicht dat uitvoeringsbesluiten door middel van een coördinatieprocedure gezamenlijk met het projectplan kunnen worden voorbereid. Verplicht is dit echter niet.

In artikel 5.10 van de Waterwet is bepaald dat voor de uitvoering van het projectplan geen omgevingsvergunning voor een aanlegactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo vereist is. De planologische aanvaardbaarheid van het projectplan is immers al beoordeeld door gedeputeerde staten, bij de goedkeuring van het projectplan op grond van artikel 5.7 Waterwet.

[15]

Van projectplan naar projectbesluit

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt het projectplan vervangen door het projectbesluit. Het projectbesluit is deels gebaseerd op het projectplan en de projectplanprocedure. Kennis van de huidige systematiek en de jurisprudentie van de Afdeling is daarom belangrijk. Het projectbesluit is echter ook gebaseerd op het huidige Tracébesluit en het inpassingsplan en bevat een aantal nieuwe elementen. Er zal dus ook het nodige veranderen. Hierover meer in de volgende blogberichten!

[1]

Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 103-104.

[2]

Artikel 5.4, zesde lid, Waterwet.

[3]

Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, blz. 40.

[4]

AbRvS 29 oktober 2014, nr. 201309630/1/R6 (Zwakke Schakels Noord-Holland).

[5]

Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 103-104.

[6]

AbRvS 4 december 2013, nr. 201305107/1/A4 (Oudland en Halstersch Laag); AbRvS 15 februari 2012, nr. 201107345/1/R1 (Meppelerdiepsluis).

[7]

AbRvS 14 december 2016 nr. 201508374/1/A1 (Waterberging en natuurontwikkeling Kleine Dommel).

[8]

AbRvS 20 augustus 2014, nr. 201400116/1/A4 (Gemaal Vijfhuizen).

[9]

AbRvS 26 oktober 2016, nr. 201603840/1/R6 (Dijkverbetering Blerick); AbRvS 20 augustus 2014, nr. 201400116/1/A4 (Gemaal Vijfhuizen); AbRvS 15 februari 2012, nr. 201107345/1/R1 (Meppelerdiepsluis).

[10]

AbRvS 3 december 2014, nr. 201403628/1/A4 (Kadeverbetering Grietpolder).

[11]

AbRvS 7 november 2012, nr. 201111800/1/R2 (Oostelijke Sloehaven).

[12]

Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 103-104.

[13]

AbRvS 26 oktober 2016, nr. 201603840/1/R6 (Dijkverbetering Blerick).

[14]

AbRvS 20 augustus 2014, nr. 201401421/1/R4 (Bp Kwelvijver Noodwaterberging Ossehaar).

[15]

Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 106.