Op grond van welke berekeningen zijn de drempel- en grenswaarden voor stikstof zoals gehanteerd onder het Programma Aanpak Stikstof oorspronkelijk tot stand gekomen?

Antwoord

Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) kende een algemene grenswaarde van 0,05 - 1 mol N/ha/jr en een specifieke grenswaarde uitgedrukt in de afstand tussen een project of andere handeling en een Natura 2000-gebied. Overschreed de stikstofdepositie de grenswaarde niet, of vond het project of de handeling plaats op een grotere afstand tot een Natura 2000-gebied dan de grenswaarde, dan was geen toestemming nodig op grond van de Wet natuurbescherming. In bepaalde gevallen gold wel een meldingsplicht. Overschreed de stikstofdepositie de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr niet, dan gold ook geen meldingsplicht. Voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaakten onder de grenswaarden, werd binnen het PAS op voorhand depositieruimte beschikbaar gesteld.

De hoogte van de drempel- en grenswaarde werd onderbouwd in de toelichting bij het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof, later in de toelichting bij het Besluit natuurbescherming. De waarde van 0,05 mol N/ha/jr werd als verwaarloosbaar beschouwd, omdat, zo staat in de toelichting, er ecologisch gezien geen aantoonbare verschillen zijn in de kwaliteit van een habitat door verschillen in depositie die kleiner zijn dan 1 kilogram per hectare per jaar, hetgeen ongeveer gelijk staat aan een depositie van 70 mol per hectare per jaar. Toegelicht werd dat op basis van indicatieve berekeningen was gebleken dat de maximale bijdrage van alle voorziene projecten of andere handelingen die stikstofdepositie onder de drempelwaarde van 0,05 mol per hectare per jaar veroorzaken, in combinatie met andere plannen of projecten, afgezet tegen de te verwachten effecten van de maatregelen die in het programma waren opgenomen, de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet kon aantasten. In de PAS-verwijzingsuitspraak van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1259) overwoog de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat het voor de Afdeling, bij het ontbreken van bedoelde indicatieve berekeningen, niet mogelijk was om te beoordelen of terecht was gesteld dat de maximale cumulatieve bijdrage van alle voorziene uitbreidingen van activiteiten onder de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr, was meegenomen in de passende beoordeling die voor het PAS werd opgesteld. Naar aanleiding van deze uitspraak werden geactualiseerde berekeningen uitgevoerd. In de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) oordeelde de Afdeling dat, omdat op grond van de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag lag niet verzekerd was dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000 niet zouden worden aangetast, ervan uitgegaan moet worden dat er geen grens- en drempelwaarde en afstand heeft gegolden. Op de geactualiseerde berekeningen wordt in de PAS-uitspraak niet ingegaan. Een later ingediend memo van het RIVM (‘Gevoeligheid van de gesommeerde depositiebijdrage onder 0,05 mol/ha/jaar voor fluctuaties in de ruimtelijke verdeling van de veroorzakende emissiebronnen’) bleef in de PAS-uitspraak buiten beschouwing wegens strijd met de goede procesorde.

De algemene grenswaarde van 1 mol N/ha/jr was, aldus de toelichting bij het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof en het Besluit natuurbescherming, de resultante van een afweging tussen enerzijds het belang om administratieve en bestuurlijke lasten zo laag mogelijk te houden via een relatief hoge grenswaarde, en anderzijds het belang om de cumulatie van stikstofdepositie van activiteiten die zonder toets vooraf mogen plaatsvinden, beheersbaar te houden via een relatief lage grenswaarde.

Voor wat betreft de specifieke grenswaarden (afstanden) werd toegelicht dat zoveel mogelijk was aangesloten bij de werkwijze die het Rijk in de praktijk hanteert bij het onderzoek naar de effecten van infrastructurele projecten en handelingen bij de aanleg, aanpassing of ingebruikneming van hoofdwegen en hoofdvaarwegen.

Datum: 19 November 2019