In de uitspraak van de ABRvS van 27 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4858 wordt weer eens ingegaan op de vraag of een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan op basis van een aanvraag inzake een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. In dit verband moet de reikwijdte van de bevoegdheid om binnenplans van het bestemmingsplan af te wijken voor een project worden onderscheiden van de voorwaarden om toepassing te geven aan deze bevoegdheid, voor zover in die voorwaarden voor het bestuursorgaan beoordelingsvrijheid besloten ligt.
De aangevraagde activiteit ziet op het mogelijk maken van de functie wonen in een voormalig agrarisch bedrijfsgebouw. Artikel 40.1.8 van de planregels biedt een afwijkingsbevoegdheid voor het gebruiken van voormalige agrarische bedrijfsbebouwing voor onder andere de functie wonen. De in dat artikel onder a tot en met h opgenomen voorwaarden maken geen deel uit van de reikwijdte van die bepaling. Hier is geen sprake van voorwaarden die bepalen of er een bevoegdheid is om binnenplans af te wijken, maar gaat het hier, gelet op de formulering van artikel 40.1.8 ("met in achtneming van de volgende voorwaarden"), om voorwaarden die in acht moeten worden genomen bij een in beginsel bestaande bevoegdheid om binnenplans af te wijken. Het vorenstaande betekent dat voor het bepalen van de reikwijdte niet van belang is of de onder a tot en met h opgenomen voorwaarden wel of niet beoordelingsruimte voor het bestuursorgaan bevatten: zij kunnen sowieso geen deel uitmaken van de reikwijdte van de in artikel 40.1.8 opgenomen bevoegdheid om binnenplans af te wijken.
Het college betoogt dat er geen sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor de bewoning van de schuur. Het college voert aan dat de overweging van de rechtbank, dat het besluit had moeten worden voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure, niet klopt. Volgens het college is het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning terecht met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure voorbereid. De vergunning kon alleen verleend worden als er werd afgeweken van het bestemmingsplan met een ruimtelijke onderbouwing conform artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 3˚, van de Wabo. Het bestemmingsplan stond immers het gewijzigde gebruik niet toe en er was geen mogelijkheid om binnenplans af te wijken.
Artikel 40.1.8 van de regels van het bestemmingsplan lijkt in dit geval een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid te bieden, maar dit is volgens het college niet de bedoeling van de raad geweest. Uit het artikel zelf, de plantoelichting en de Nota van zienswijzen blijkt volgens het college dat de raad niet de bedoeling heeft gehad om met dit artikel woningen toe te kunnen voegen. Verder kan uit provinciaal beleid en uit artikel 2.16 van de Provinciale Omgevingsverordening 2018, dat het mogelijk maakt om in een ruimtelijk plan te voorzien in een ruimte-voor-ruimteregeling, worden afgeleid dat de provincie het buiten een dergelijke regeling niet wenselijk vindt dat een extra woning op een perceel kan worden toegevoegd. Het kan daarom volgens het college nooit de bedoeling van het bestemmingsplan zijn geweest om met dit artikel een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid voor het toevoegen van een extra woning te creëren.
Artikel 40.1.8 van het bestemmingsplan luidt:
"Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in het plan voor het gebruiken van voormalige agrarische bedrijfsbebouwing voor de functies wonen, bedrijfsdoeleinden, recreatieve doeleinden en zorgdoeleinden, met in achtneming van de volgende voorwaarden:
a. de toegestane functie/activiteiten zijn uitsluitend in combinatie met de woonfunctie toegestaan;
b. de toegestane functie/activiteiten moeten binnen de (bestaande) gebouwen plaatsvinden;
c. voor de toe te stane functie/activiteiten moet er voldoende parkeercapaciteit op het bijbehorende erf aanwezig zijn;
d. de toe te stane functie/activiteiten mogen niet tot gevolg hebben dat een onevenredige toename van het aantal verkeersbewegingen plaatsvindt of dusdanig zwaar verkeer wordt aangetrokken waarop de bestaande (toeleidende) wegen niet zijn berekend;
e. de nieuw functie/activiteiten mogen niet conflicteren met de provinciale kernkwaliteiten natuur, landschap, stilte, duisternis, aardkundig waardevol gebied, archeologie, cultuurhistorie en milieu- en leefomgevingskwaliteit;
f. de toe te stane functie van bedrijfsdoeleinden is alleen bedoeld voor ambachtelijke en dienstverlenende bedrijven zoals omschreven in de categorieën 1 en 2 van Bijlage 3 Staat van Bedrijfsactiviteiten of hiermee voor wat betreft het leefklimaat vergelijkbare bedrijven;
g. Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het plan voor het herbouwen of verbouwen van een woning, waarbij binnen het bestaande bouwlichaam maximaal twee wooneenheden worden gecreëerd. van één extra wooneenheid in een bedrijfswoning, waarbij de bedrijfswoning mag worden verbouwd en herbouwd, indien en voor zover:
h. nabijgelegen bedrijven mogen niet in hun bedrijfsvoering worden beperkt of belemmerd op basis van de milieuaspecten bodem, geluid, stof, geur en hindercirkels."
Ingevolge de artikelen 3.7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, is op een aanvraag om omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing, tenzij de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 18 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:483, is de beantwoording van de vraag, of op een aanvraag om omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, gelet op artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. Dit betekent dat indien de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, omdat de aangevraagde activiteit binnen de reikwijdte van de in het bestemmingsplan gegeven afwijkingsbevoegdheid valt, maar niet binnen de daarvoor geldende beslistermijn een besluit op de aanvraag wordt genomen, uit artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb, volgt dat de omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven, ongeacht of de aangevraagde activiteit voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de in het bestemmingsplan gegeven afwijkingsbevoegdheid. In dit verband moet de reikwijdte van de bevoegdheid om binnenplans van het bestemmingsplan af te wijken voor een project worden onderscheiden van de voorwaarden om toepassing te geven aan deze bevoegdheid, voor zover in die voorwaarden voor het bestuursorgaan beoordelingsvrijheid besloten ligt.
De aangevraagde activiteit ziet op het mogelijk maken van de functie wonen in een voormalig agrarisch bedrijfsgebouw. Artikel 40.1.8 van de planregels biedt een afwijkingsbevoegdheid voor het gebruiken van voormalige agrarische bedrijfsbebouwing voor onder andere de functie wonen. De in dat artikel onder a tot en met h opgenomen voorwaarden maken geen deel uit van de reikwijdte van die bepaling. Anders dan in de planregel die aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot de hiervoor genoemde uitspraak van 18 juli 2013, is hier geen sprake van voorwaarden die bepalen of er een bevoegdheid is om binnenplans af te wijken, maar gaat het hier, gelet op de formulering van artikel 40.1.8 ("met in achtneming van de volgende voorwaarden"), om voorwaarden die in acht moeten worden genomen bij een in beginsel bestaande bevoegdheid om binnenplans af te wijken. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend. Het vorenstaande betekent dat voor het bepalen van de reikwijdte niet van belang is of de onder a tot en met h opgenomen voorwaarden wel of niet beoordelingsruimte voor het bestuursorgaan bevatten: zij kunnen sowieso geen deel uitmaken van de reikwijdte van de in artikel 40.1.8 opgenomen bevoegdheid om binnenplans af te wijken. De Afdeling overweegt dat artikel 40.1.8 van de planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk dient te worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van hetgeen in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel dient te worden uitgegaan. Nu de planregel en de reikwijdte daarvan duidelijk zijn, is er, anders dan het college betoogt, geen aanleiding in het licht van de toelichting op het bestemmingsplan, de Nota van zienswijzen en provinciale regelingen daar een andere interpretatie aan te geven. Gelet op het voorgaande stelt de Afdeling vast dat de aanvraag valt binnen de reikwijdte van artikel 40.1.8. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat op grond van artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4.20b, eerste lid, van de Awb, de omgevingsvergunning voor het gebruik van de schuur voor de functie wonen, van rechtswege is gegeven.
Per 1 januari 2024 is de regeling van de omgevingsvergunning van rechtswege niet meer van toepassing, ook niet meer voor vergunningaanvragen die nog vóór 1 januari 2024 zijn aangevraagd en die onder het overgangsrecht vallen en dus nog met toepassing van de Wabo vergund zullen worden. Artikel 4.3 Invoeringswet Ow regelt dit uitdrukkelijk. Daarom is de lex silencio positivo met onmiddellijke werking per 1 januari 2024 komen te vervallen (zie Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3,p. 454).
Op grond van artikel 4.3, onder a IOw blijft het oude recht van toepassing op een aanvraag. De wetgever heeft geregeld dat vergunningaanvragen die voor 1 januari 2024 zijn ingediend nog volgens de Wabo worden afgehandeld, maar de vergunning van rechtswege vervalt met onmiddellijke werking. Van rechtswege verleende omgevingsvergunningen zijn nog aan de orde, als de beschikking vóór 1 januari 2024 van rechtswege is gegeven. Dat kan alleen bij aanvragen die uiterlijk 8 weken voor 1 januari 2024 zijn gedaan (voor zover beslistermijn niet is verlengd).
