Wanneer een opgelegde last onder dwangsom is overtreden, geldt in de hoofdregel de beginselplicht tot invordering. De beginselplicht houdt in dat het bestuursorgaan gehouden is om een verbeurde dwangsom in te vorderen. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Advocaat-generaal Wattel is in zijn conclusie van 4 april 2018 uitgebreid ingegaan op verschillende omstandigheden die kunnen kwalificeren als bijzondere omstandigheden. Het ligt op de weg van de overtreder om dergelijke omstandigheden onder de aandacht van het bestuursorgaan te brengen.
In de casus waar de Afdeling op 11 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:5126) uitspraak over heeft gedaan komt zowel de vraag aan bod of er sprake is van een overtreding van de last als ook of sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor geheel of gedeeltelijk van invordering dient te worden afgezien.
Ten behoeve van woningbouwontwikkeling zijn aan GEM diverse ontheffingen op grond van de Wet natuurbescherming – onder de Omgevingswet: een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit – verleend. De diverse ontheffingen zijn onder meer verleend voor het vangen, opzettelijk verstoren en uitzetten van de heikikker en de rugstreeppad. Nadat een toezichthouder heeft geconstateerd dat ter plaatse werkzaamheden werden uitgevoerd waar de verleende ontheffingen niet op zagen, is er op 6 juni 2017 een last onder dwangsom opgelegd door het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: ‘het college’). De last is opgelegd om herhaling van eerder geconstateerde overtredingen van artikel 3.5 van de Wet natuurbescherming te voorkomen, onder oplegging van een dwangsom van € 200.000,- per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 1.000.000,-.
Bij twee controles in maart 2018 is geconstateerd dat de last onder dwangsom van 6 juni 2017 werd overtreden. Het college is vervolgens overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen.
Het invorderingsbesluit komt uiteindelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) voor te liggen. De stichting Flora & Fauna bescherming Weesp en het college (hierna tezamen: ‘appellanten’) zijn het namelijk niet eens met het oordeel van de rechtbank in beroep.
De rechtbank oordeelde dat de dwangsom ten onrechte was ingevorderd, omdat artikel 3.5 van de Wet natuurbescherming niet werd overtreden. Op de gronden waren geen rust- of voortplantingsplaatsen van beschermde soorten (meer) aanwezig. Als artikel 3.5 van de Wet natuurbescherming zou zijn overtreden, dan was ook de last overtreden en is dus de dwangsom verbeurd, aldus de rechtbank.
Volgens appellanten is de rechtbank in haar beoordeling te ver gegaan door te overwegen dat de last alleen kan worden overtreden wanneer de Wet natuurbescherming wordt overtreden. De rechtbank had zich moeten beperken tot de vraag of de opgelegde last is overtreden en daardoor de dwangsom is verbeurd, aldus appellanten.
De Afdeling is van oordeel dat het niet nodig is om te beoordelen of de Wet natuurbescherming is overtreden om vast te stellen of de last is overtreden. Uit de feiten volgt namelijk al dat de last is overtreden, de plaatsgevonden werkzaamheden vielen namelijk niet onder een ontheffing. Dit betekent dat GEM de opgelegde last heeft overtreden, met als gevolg dat er een dwangsom is verbeurd.
De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Vervolgens gaat de Afdeling over tot het beoordelen van de beroepsgronden van GEM tegen het invorderingsbesluit.
In beroep heeft GEM betoogd dat – met verwijzing naar de conclusie van 4 april 2018 van advocaat-generaal Wattel (ECLI:NL:RVS:2018:1152) – bij invordering van dwangsommen rekening moet worden gehouden met alle relevante omstandigheden. Volgens GEM is er in dit geval sprake van bijzondere omstandigheden, met als gevolg de hoogte van de dwangsom onevenredig is.
Bij de boordeling van de beroepsgronden van GEM overweegt de Afdeling – zoals zij eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1698) – dat bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
De Afdeling ziet in de door GEM aangevoerde punten geen grond voor het oordeel dat er bijzondere omstandigheden zijn, waardoor het college geheel of gedeeltelijk had moeten afzien van invordering. Daartoe wordt onder meer het volgende overwogen:
Dat volgens GEM de last onduidelijk is, is onvoldoende een dwangsom te matigen. Het had op de weg van GEM gelegen om rechtsmiddelen aan te wenden tegen de last, als zij deze onduidelijk vond. Het vorenstaande geldt eveneens voor het argument dat de ontheffing onduidelijk is. In dat geval had het op de weg van GEM gelegen zich te vergewissen van de strekking van de ontheffing;
Dat GEM niet-verwijtbaar zou hebben gehandeld en de werkzaamheden heeft uitgevoerd als ware een ontheffing is verleend, is onvoldoende dat het college zich op een procedureel punt excessief formeel heeft opgesteld door een verbeurde dwangsom in te vorderen;
Wat betreft het betoog over de geringe oppervlakte waarop de overtreding heeft plaatsgevonden in relatie tot het grotere project, kan de Afdeling zich in dit geval vinden in het standpunt van het college dat de geringe oppervlakte er niet aan in de weg staat dat er voordeel kan zijn behaald door GEM. Daarbij heeft het college van belang kunnen achten dat de heikikker en rugstreeppad Europeesrechtelijk beschermde soorten zijn.
Het beroep van GEM tegen het invorderingsbesluit wordt door de Afdeling ongegrond verklaard.
In het kader van invordering dient het bestuursorgaan te beoordelen of de last onder dwangsom is overtreden. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Wanneer sprake is van een of meerdere bijzondere omstandigheden is en blijft casuïstisch. Dit betekent dat in het ene geval kan worden geoordeeld dat géén sprake is van bijzondere omstandigheden, maar in een ander geval dat wel aan de orde kan zijn.
Toch is de zojuist besproken uitspraak relevant voor de praktijk. Uit de uitspraak blijkt eens te meer hoe belangrijk het is om in de procedure tegen een last onder dwangsom zorgvuldig te zijn in het naar voren brengen van gronden. Is een last onder dwangsom onduidelijk? Dan dient dat in de procedure tegen de last te worden aangevoerd, dit kan niet pas in de procedure tegen een invorderingsbesluit naar voren worden gebracht.
Daarnaast is het van belang dat een verleende ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming – onder de Omgevingswet: een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit – duidelijk is vóórdat wordt aangevangen met een activiteit. Hiermee worden eventuele overtredingen voorkomen. Zelfs in het geval dat de werkzaamheden zijn uitgevoerd als ware een ontheffing is verleend, levert dat (in casu) geen bijzondere omstandigheid op waardoor geheel of gedeeltelijk van invordering dient te worden afgezien.
