Het beëindigen van veehouderijen staat sinds het uitbreken van de ‘stikstofcrisis’ volop in de belangstelling. In deze policy brief worden lessen getrokken uit een analyse van 25 jaar vrijwillige en verplichte beëindigingsregelingen. Het kabinet reserveert miljarden euro’s om veehouderijen te sluiten om zo de stikstof-, natuur-, klimaat- en wateropgaven in het landelijk gebied te realiseren. Die ambities raken duizenden boerenbedrijven en zijn maatschappelijk niet onomstreden. De analyse in deze policy brief laat zien dat volledige besteding van de gereserveerde budgetten in de periode tot 2030 nauwelijks voorstelbaar is. Bewustzijn over de realistische reikwijdte van dit instrument biedt kansen voor effectiever beleid.
De analyse van eerdere vrijwillige beëindigingsregelingen laat zien dat de budgetten daarvoor nooit volledig werden besteed. Deze vrijwillige regelingen realiseerden een vermindering van het aantal varkens met 2 tot 7 procent per jaar en bij melkvee rond de 1,5 procent per jaar. Als vrijwilligheid onvoldoende oplevert, overweegt het kabinet verplichtende instrumenten, zoals onteigening, in te zetten. Uit de analyse blijkt dat de ervaring met verplichte beëindigingsregelingen in de veehouderij beperkt is. Bovendien laat deze policy brief zien dat de inzet daarvan is gebonden aan strikte voorwaarden. Dat maakt het resultaat van die inzet ongewis terwijl beroepsprocedures jarenlang kunnen duren.
Het beschikbaar stellen van hoge budgetten voor vrijwillige beëindigingsregelingen leidt niet zomaar tientallen procenten minder vee. In het verleden namen vooral veel oudere veehouders zonder opvolger deel. Om een hoog percentage deelnemers te bereiken, zullen ook meer toekomstbestendige bedrijven tot deelname verleid moeten worden. Daarbij komt dat het perspectief van blijvende veehouders verbetert als een groot deel van hun collega’s stopt. Het zal dan steeds lastiger en kostbaarder worden om veehouderijen te beëindigen. Deelname hangt bovendien niet alleen af van de aantrekkelijkheid van regelingen. In het verleden waren een slechte economische situatie en de aanscherping van milieuregelgeving belangrijke pushfactoren voor deelname aan beëindigingsregelingen. Met name aangescherpte regelgeving stelde bedrijven voor de keuze om te investeren of te stoppen. De economische vooruitzichten zijn nu niet slecht en veel beleid wordt nog ontwikkeld. Het volledig besteden van het gereserveerde budget tot 2030 is daardoor moeilijk voorstelbaar. Dat geeft bovendien risico’s op ondoelmatige bestedingen en het zorgvuldig doorlopen van formele procedures als daadwerkelijk op dwang zou worden overgegaan.
Deze kanttekeningen bij de hoge verwachtingen over deelname, budgetbesteding en effecten nemen niet weg dat het gerichte beëindigen van veehouderijen onder de juiste condities een effectief middel kan zijn om lokaal natuurkwaliteit te verbeteren. Het gericht beëindigen of verplaatsen van een veehouderij biedt de mogelijkheid meerdere knelpunten voor de natuur in één keer weg te nemen. Denk naast minder stikstof aan het verbeteren van de grondwaterstand of het vergroten van leefgebied voor planten en diersoorten. Gerichte locatiekeuze op basis van de aanwezigheid van meerdere drukfactoren maakt de regelingen dan ook veel effectiever dan een focus op alleen stikstofemissies en aantallen deelnemers. Samenhangend beleid en inspelen op natuurlijk verloop onder de veehouderij bieden sturingsknoppen die een tussenweg vormen tussen vrijwilligheid en dwang.
