Er bestaat grote behoefte aan een modernisering van het grondbeleidsinstrumentarium. De cultuuromslag door de Omgevingswet én de grote maatschappelijke opgaven waar Nederland voor staat veranderen de praktijk van gebiedsontwikkeling. Gezien de veranderende spelregels tussen belanghebbenden, hebben alle partijen in het veld behoefte aan slagvaardige grondbeleidsinstrumenten. We willen Kajsa Ollongren, de nieuwe minister van Binnenlandse Zaken, daarom graag zes punten meegeven ten behoeve van een eigentijds grondbeleid. De minister kan deze punten betrekken bij de verwerking van de reacties op de concepttekst van de ‘Aanvullingwet grondeigendom Omgevingswet’. Het uitstel van de Omgevingswet tot 2021 creëert tijd en ruimte om de regelgeving beter aan te laten sluiten op de behoefte van de praktijk.
Wij komen tot een agenda van zes verbeterpunten die het destillaat zijn van de vakmatige discussie die volgde op het uitkomen van het advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli), Grond voor gebiedsontwikkeling. De discussie over het grondbeleid heeft zich afgespeeld via vakmedia, via brieven aan de minister van IenM en tijdens symposia.
1 Zorg dat grondbeleid past bij uitgangspunten Omgevingswet
In de praktijk van gebiedsontwikkeling is er steeds vaker sprake is van een meer organische gebiedsontwikkeling en globale planvorming Met de instrumenten uit de concept-Aanvullingswet kan hier onvoldoende op worden ingespeeld. Diverse partijen constateren dat de concept-Aanvullingswet in dit opzicht onvoldoende aansluit op de filosofie en reikwijdte van de Omgevingswet. De Omgevingswet is gericht op het stimuleren van initiatieven uit de maatschappij en een daarbij helpende overheid. Hiermee wordt bewust voor een andere weg gekozen dan de Wet ruimtelijke ordening. Doordat wetten met betrekking tot ondermeer leefomgevingkwaliteit (luchtverontreiniging, geur, ammoniak) ook onderdeel worden van de Omgevingswet, neemt de reikwijdte ervan toe. Op beide vlakken vraagt dit om een doorvertaling naar het grondbeleidsinstrumentarium. Vooralsnog ontbreekt deze in de concepttekst van de Aanvullingswet.
2 Vereenvoudig het kostenverhaal
Voor alle bij gebiedsontwikkeling betrokken partijen zoals gemeenten, grondbedrijven, ontwikkelaars, initiatiefnemers is het duidelijk dat het vrijwillige kostenverhaal via de anterieure overeenkomst in de regel goed verloopt. De huidige wetgeving biedt ook de optie om de kosten voor de aanleg van maatschappelijke voorzieningen afdwingbaar te verhalen via een publiekrechtelijk exploitatieplan. Hierbij gelden de PPT-criteria, profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid. Het is opvallend dat de wetgever hierbij geen rekening houdt met de behoefte in de praktijk en de nieuwe realiteit van de Omgevingswet om te werken met een meer organische gebiedsontwikkeling en globalere, programmatische plannen. De Omgevingswet stimuleert deze ontwikkeling, maar de concept-Aanvullingswet geeft de bijbehorende instrumenten niet. Sowieso is er een breed gedragen wens tot vereenvoudiging van de berekening van afdwingbaar kostenverhaal, die in de concept-Aanvullingswet niet wordt gehonoreerd.
Wij stellen voor het kostenverhaal te vereenvoudigen en daarmee in te spelen op de wensen van de praktijk. Enerzijds door een forfaitaire bijdrage mogelijk te maken en anderzijds door het berekenen van de exploitatiebijdrage via het publiekrechtelijke spoor meer vrijheid te geven.
3 Verkort de onteigeningsprocedure
Wij zijn van mening dat de procedure voor onteigening eenvoudiger en korter kan, zonder dat dit leidt tot een verlies aan rechtszekerheid. We denken daarbij aan een recht van de te onteigenen partij op een redelijk bod binnen een vastgestelde termijn. Vaste termijnen in de rechterlijke procedure kunnen leiden tot aanzienlijke tijdswinst en vooral ook tot duidelijkheid voor de direct betrokken partijen. Beide zaken zijn relatief makkelijk te regelen in de regelgeving. De VNG steunt deze gedachte maar wijst wel op mogelijke capaciteitsproblemen bij de rechterlijke macht. Een verkorting van de onteigeningsprocedure geeft partijen bij gebiedsontwikkeling sneller zekerheid, minder risico en minder kosten. Dit geldt ook voor de te onteigenen partij die met de huidige procedure vaak erg lang in onzekerheid blijft.
4 Koppel beroep op zelfrealisatie aan een realisatieplicht
Als een eigenaar aangeeft in staat en bereid te zijn een voorgenomen ontwikkeling te realiseren, dan kan deze niet worden onteigend. In de praktijk kan dit ertoe leiden dat een ontwikkeling niet van de grond komt. Bijvoorbeeld omdat de markt is verslechterd, de grondprijzen juist snel stijgen waardoor wachten kan lonen, of om redenen die betrekking hebben op de (financiële) positie van de eigenaar zelf. De eigenaar gaat gewoon niet tot actie over. Juridisch gezien is dit probleem te ondervangen door een fasering op te nemen in het exploitatieplan bij het bestemmingsplan. In de praktijk wordt echter vaak gekozen voor een anterieure overeenkomst, en dat biedt een eigenaar alle ruimte om te traineren. Wanneer het een centrale kavel in een te ontwikkelen gebied betreft kan dit strijdig zijn met het publiek belang.
Wij stellen daarom voor een beroep op zelfrealisatie altijd te koppelen aan een plicht. In de regelgeving moet daartoe een bepaling worden opgenomen dat bij een beroep op zelfrealisatie een overeenkomst moet worden getekend over de gewenste termijn en kwaliteit van de ontwikkeling. Dit voorkomt het speculeren met bouwrijpe gronden, en als snelheid is gewenst bij een ontwikkeling, dan is het niet nakomen van de overeenkomst een titel voor onteigening.
5 Onderzoek mogelijkheden voor value capturing
Financiering van een voorgenomen ontwikkeling is in de praktijk vaak het belangrijkste struikelpunt. Het is interessant om te onderzoeken hoe je opbrengsten naar een gebied kan trekken die normaal gesproken niet binnen de businesscase vallen. Dit is in de discussie aanleiding om stil te staan bij voorstellen voor een betere verdeling van kosten en baten, niet alleen binnenplans maar ook buitenplans. Zoals de VNG in zijn brief van 16 oktober 2017 aan de minister van IenM treffend stelt: Wij constateren nu al dat er eigenaren zijn die in eerste instantie met succes planschade claimen en later hun onroerend goed flink in waarde zien stijgen door dezelfde ruimtelijke ontwikkeling. Wij zijn van mening dat de Aanvullingswet een regeling voor voordeelcompensatie gepaard moet laten gaan met een regeling voor nadeelcompensatie. De VNG is voorstander van een nader onderzoek naar mogelijke varianten. In theorie is er een instrument voor baatbelasting, maar dat instrument werkt niet in de praktijk. Wij pleiten daarom voor een voorstel tot een (tijdelijke) verruiming van het belastinggebied (ozb) bij een gebiedsontwikkeling. Ook is het interessant om te verkennen in hoeverre bijvoorbeeld een Gebieds Investerings Zone, naar analogie van een BIZ, kan werken.
6 Stedelijke kavelruil: hom of kuit?
Uit de reacties op de concept-Aanvullingswet spreekt teleurstelling over de gekozen vrijwillige variant voor stedelijke kavelruil. Ook de (nog lopende) experimenten met dit instrument zijn weinig hoopgevend. Er is amper toegevoegde waarde voor de praktijk. De Rli reageert redelijk resoluut en stelt voor de betreffende regeling maar weer te schrappen. Andere partijen zijn van mening dat de vrijwillige variant kan dienen als eerste stap in de richting van een beter uitontwikkeld kavelruilinstrument zoals we dat ook kennen in het landelijke gebied. In de praktijk lijkt overeenstemming te zijn dat particulieren zelf hun zaken moeten regelen als dat kan, zonder inmenging van de overheid. Stedelijke kavelruil appelleert aan dit principe, maar is in een vrijwillige versie tandeloos. De vraag is daarbij ook hoe weigerachtige eigenaren tot medewerking kunnen worden verleid of desnoods gedwongen. Blijft onteigening hier de enige optie? Wellicht geven de experimenten nog zicht op een andere stok achter de deur. Ook wij denken dat de wetgever hom of kuit moet kiezen: schrap de regeling of vervang deze door een verplichtende variant.
Conclusie
Het aangekondigde uitstel van de Omgevingswet geeft de wetgever extra ruimte voor een betere aansluiting en werking van de regelgeving in de Aanvullingswet. In dit artikel geven wij minister Ollongren daarbij een aantal agendapunten mee waarvan wij constateren dat deze breder worden gedragen. Wij pleiten er daarbij voor deze wet nadrukkelijker aan te laten sluiten op de behoeften van de praktijk.
Noot
De auteurs waren betrokken bij het opstellen van het Rli-advies Grond voor gebiedsontwikkeling; instrumenten voor grondbeleid in een energieke samenleving. Zij schrijven dit artikel echter op persoonlijke titel. Aeisso Boelman is directeur consultancy bij Fakton. Bas Waterhout en Tim Zwanikken zijn werkzaam bij het secretariaat van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur.
