Wettelijke taken en bevoegdheden omgevingswet onvoldoende duidelijk verdeeld over de bestuursorganen

Op 1 januari 2013 is met de Politiewet 2012 een landelijke politie ingevoerd. De politieregios en de regionale korpsbeheerders verdwenen. Met de per 1 januari 2015 in werking getreden Jeugdwet (ondersteuning jeugd en jeugdzorg), de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (algemene en maatwerkvoorzieningen met het oog op maatschappelijke participatiemogelijkheden) en de Participatiewet (bijstand en re-integratie op de arbeidsmarkt) zijn decentralisaties in het sociale domein doorgevoerd.

In maart 2016 heeft de Eerste Kamer de Omgevingswet aangenomen. Deze wet moet het omgevingsrecht vereenvoudigen en er onder meer voor zorgen dat gemeenten meer ruimte krijgen om zelf regels te stellen en afwegingen te maken over de plaatselijke omgeving. Het streven is dat de Omgevingswet op 1 januari 2021 in werking treedt.

De invoeringswet en de uitvoeringsregelingen voor de Omgevingswet heeft de regering in 2017 voor advies voorgelegd aan de Afdeling advisering. Er zijn ook nog kleinere stelselwijzigingen doorgevoerd, zoals de Wet werk en zekerheid.

Tegen die achtergrond is er aanleiding de betekenis van stelselherzieningen te bezien voor de wetgeving. Hoe kunnen deze gelet op de eisen van kwaliteit van wetgeving zo goed mogelijk worden uitgevoerd? In de Jaarvergadering 2016 van de Vereniging voor Wetgeving en Wetgevingsbeleid is in brede zin op stelselherzieningen ingegaan.39) In deze paragraaf wordt in het bijzonder stilgestaan bij de toedeling van taken en verantwoordelijkheden bij stelselherzieningen.

39) S.S. Zoeteman (red.), Stelselherzieningen, Vereniging voor Wetgeving en Wetgevingsbeleid, Oisterwijk, Wolf Legal Publishers 2016.

De stelselherzieningen in het veiligheidsdomein en het sociale domein zijn inmiddels alweer enige tijd in werking. De effecten van deze stelselwijzigingen worden daarmee langzaam maar zeker zichtbaar. Het is de Afdeling advisering opgevallen dat bij het inrichten van nieuwe stelsels de verdeling van taken en verantwoordelijkheden bijzondere aandacht nodig heeft. Zij heeft daar ook op gewezen in de adviezen over de stelselherzieningen in het veiligheidsdomein, het sociale domein en het fysieke domein.

In het advies over de Politiewet 2012 heeft de Afdeling advisering benadrukt dat wanneer de minister bepaalt welke taken de politie heeft en hoeveel politieambtenaren worden ingezet voor elk van die taken, dit ten koste kan gaan van de lokale politie-inzet.40) Eenzelfde conclusie wordt getrokken in het recente evaluatierapport van de Commissie Kuijken over het functioneren van het nieuwe politiebestel.41)

40) Advies van 13 mei 2011 (zaak nr. W03.11.0056) over de nota van wijziging bij het voorstel van wet tot vaststelling van een nieuwe Politiewet (Politiewet 200..), Kamerstukken II 2010/11, 30 880, nr. 12.

41) Commissie Kuijken, Evaluatie Politiewet 2012. Doorontwikkelen en verbeteren, november 2017, bijlage bij Kamerstukken II 2017/18,

29 628 nr. 743, blz. 11 en blz. 33.

Voor de decentralisaties in het sociale domein heeft de Afdeling advisering een aantal uitgangspunten geformuleerd. Belangrijk element is onder andere dat bij de beleidsfilosofie van de decentralisaties hoort dat sprake is van ontschotting. Gemeenten kunnen dan samenhangend, integraal beleid ontwikkelen. Dit impliceert dat het Rijk zich onthoudt van het bepalen van de wijze waarop gemeenten dit beleid vormgeven. Dit impliceert ook dat een zekere mate van ongelijkheid ontstaat tussen gemeenten. Deze is onlosmakelijk verbonden met de beleidskeuzes die iedere gemeente zelf maakt.

De Afdeling advisering wijst op het risico dat de beleidsvrijheid die aan gemeenten wordt toegekend om maatwerk te verrichten, door nadere regels van het Rijk weer wordt ingeperkt. Dit in weerwil van het uitgangspunt van de stelselherziening.42) Zij heeft hier in haar vierde beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen eveneens de vinger opgelegd.43) Bij de decentralisaties in de zorg heeft zich in enkele gevallen de situatie voorgedaan dat de bevoegdheden die de wetgever heeft gedecentraliseerd in strijd met de bedoeling van de wetgever feitelijk weer (deels) op centraal niveau worden uitgevoerd.44)

42) Zie onder meer het advies over de Jeugdwet van 31 mei 2013, Kamerstukken II 2012/13, 33 684, nr. 4 (zaak nr. W13.13.0096/III).

43) Bijlage bij Kamerstukken II 2016/17, 34 550-VII, nr. 12.

44) Advies van 30 september 2016, Kamerstukken II 2016/17, 34 550 VII,

nr. 12, blz. 42 (zaak nr. W04.15.0367/I). Verwezen wordt naar het onwerpbesluit inkoopplan prijs kwaliteit Wmo 2015,

www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-volksgezondheid-welzijn-en-sport/nieuws/2016/06/21/nieuwe-regels-tegen-vechtcontracten-wmo

, 21 juni 2016.

Over de stelselherziening in het fysieke domein merkt de Afdeling advisering op dat uit de Omgevingswet onvoldoende blijkt hoe de wettelijke taken en bevoegdheden zijn verdeeld over de bestuursorganen van het Rijk, de gemeenten, de provincies en de waterschappen.45) Die onduidelijkheid over elkaars rollen brengt in het omgevingsdomein eigen risicos mee. Wanneer het Rijk of de provincie een taak niet behartigt, kan de gemeente worden geacht die verantwoordelijkheid op zich te nemen. Ook bij een belang dat het schaalniveau of de bestuurlijke mogelijkheden van de gemeente eigenlijk te boven gaat.

45) Advies van 13 januari 2014, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 4 (zaak nr. W14.13.0235/IV).

Dat zich na de implementatie van een nieuw stelsel knelpunten en misslagen voordoen, is onvermijdelijk. Het risico bestaat echter dat ieder knelpunt, incident of misslag wordt aangegrepen om van bovenaf in te grijpen met een beroep op de stelselverantwoordelijkheid van het Rijk. Dit geldt vooral wanneer vooraf teveel onduidelijkheid bestaat over de rolverdeling tussen Rijk en medeoverheden. Een nieuw stelsel en de daaruit voortvloeiende nieuwe verhoudingen moet de noodzakelijke rust worden gegund.46) Die rust is het sociale domein niet altijd gegund. Elk ingrijpen met regelgeving kan gevolgen hebben voor de rolverdeling. Ook in 2017 zijn voorstellen voor advies voorgelegd die de Afdeling advisering op dit punt reden gaven tot een kritische vraagstelling.

46) Vergelijk het evaluatierapport van de Commissie Kuijken, Evaluatie Politiewet 2012. Doorontwikkelen en verbeteren, november 2017, bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 29 628 nr. 743, blz. 13: Daarbij is het van essentieel belang dat alle betrokken partijen onderkennen dat er in ieder politiebestel en dus ook in dat van de Pw 2012 altijd institutionele keuzes worden gemaakt die niet iedereen plezieren en niet vrij van risicos en onbedoelde effecten zijn. Dit ongemakkelijke feit kan niet worden weggemasseerd door welke wetswijziging of bezweringsformule dan ook.

Bij de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015 heeft dit gespeeld bij enkele algemene maatregelen van bestuur die gericht zijn op het stellen van voorwaarden aan de inkoop van zorg door gemeenten. In 2017 speelde deze problematiek eveneens bij de handhaving van de mogelijkheid om regionale samenwerking van bovenaf af te dwingen en tegelijkertijd in de Jeugdwet en de Wmo 2015 voorwaarden rond inkoop door gemeenten te standaardiseren.47) Deze aanpassingen staan op gespannen voet met de bij decentralisatie ingezette beweging naar integraliteit, maatwerk en samenhang en de beleidsvrijheid voor gemeenten die daarvoor nodig is. Het besluit beknot immers die vrijheid en eigen verantwoordelijkheid.

47) Advies van 8 september 2017, Kamerstukken II 2017/18, 34 857, nr. 4 (zaak nr. W13.17.0192/III).

Bij de overleggen over arbeidsvoorwaarden bij de overheid komt regelmatig aan de orde dat de overheid als werkgever afspraken maakt die haaks staan op wat de overheid als wetgever als beleid heeft geformuleerd. Dat is bijvoorbeeld het geval bij bovenwettelijke uitkeringen. Bij het voorstel om bij collectieve arbeidsovereenkomst een private aanvulling op de werkloosheidsuitkering te kunnen regelen (het derde WW-jaar) ging dit nog een stap verder. Dit voorstel faciliteert werkgevers en werknemers expliciet om via caos de verkorting van de WW-duur van drie naar twee jaar terug te draaien, en dit vervolgens via het algemeen verbindend verklaren breed door te voeren.48)

48) Advies van 26 juli 2017, Staatscourant 2017, nr. 54369 (zaak nr. W12.17.0133/III), over het ontwerpbesluit houdende aanpassing van het Besluit fondsen en spaarregelingen ten einde private financiering van cao-aanvullingen na de WW en op de WGA-uitkering mogelijk te maken in verband met de introductie van het derde WW-jaar en houdende aanpassing van het Besluit SUWI in verband met gegevenslevering aan uitvoerders van cao-regelingen.

Enigszins vergelijkbaar is de ontwikkeling van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten. In de loop van de tijd zijn de doelgroepen en voorwaarden steeds verder opgerekt,49) op een manier dat de functie van de wet inmiddels lijkt uitgehold en het de vraag is of de wet niet zou moeten worden herzien.

49) Zie het advies van 9 december 2016, Staatscourant 2017, nr. 109 (zaak nr. W12.16.0363/III), over het Verzamelbesluit SZW 2017, het advies van 10 februari 2017, Staatscourant 2017, nr. 21795 (zaak nr. W12.16.0372), over het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit Wfsv en het Besluit SUWI in verband met het Besluit aanwijzing categorieën arbeidsbeperkten en werknemers voor berekening quotumtekort en het advies van 13 december 2017, Staatscourant 2018, nr. 1005 (zaak nr. W12.17.0375/III), over het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit SUWI in verband met verlenging van de geldigheidsduur van de registratie van arbeidsbeperkten in de doelgroepregistratie ten behoeve van de banenafspraak en de quotumheffing.

Bij de inrichting van een nieuw stelsel is het dus van groot belang de taken en verantwoordelijkheden van de verschillende hoofdrolspelers in dat stelsel helder te onderscheiden (Omgevingswet) en in evenwicht met elkaar toe te delen (Politiewet 2012). Bij de toedeling van taken aan decentrale overheden is beleidsvrijheid cruciaal. Wanneer het de bedoeling is beleidsvrijheid te geven aan decentrale overheden, moeten die overheden wel de mogelijkheid hebben om die waar te maken. Omgekeerd moet ook ruimte worden gegeven aan decentrale overheden om die vrijheid te benutten en in te vullen (zorg).

Lees het volledige jaarverslag op:

http://jaarverslag.raadvanstate.nl/2017/