Wetsvoorstel wijziging Crisis- en herstelwet (Transitiewet Omgevingswet) ingediend bij de Tweede Kamer

Inleiding

Door de economische crisis is de woningbouwproductie sterk afgenomen. Nu de economie sterk aantrekt is de vraag naar woningen sterk toegenomen. Met name in en rond de grotere steden in de randstad leidt dit tot forse prijsstijgingen. Om wonen betaalbaar te houden, moet de woningvoorraad op korte termijn worden vergroot. De beschikbare ruimte is schaars en er komen diverse ruimtelijke belangen samen, zoals de bescherming van open ruimte, de verduurzaming van energiegebruik de verduurzaming van woningen, de ontwikkelingen van bedrijvigheid en het accommoderen van de huidige en toekomstige mobiliteitsbehoefte van bewoners en bezoekers.

Met de Omgevingswet en de daarop gebaseerde algemene maatregelen van bestuur en vooruitlopend daarop de experimenteerregelingen in de Chw, wordt beoogd omgevingsrechtelijke besluitvorming te versnellen en te verbeteren.

Om de gebruiksmogelijkheden van de Chw verder te verbeteren en de procedures te verkorten, voorziet het wetsvoorstel in enkele procedurele en inhoudelijke aanpassingen in de Chw. Hierdoor kan vooruitlopend op de Omgevingswet eenvoudiger en uitgebreider worden geëxperimenteerd met de instrumenten uit de Omgevingswet voor het realiseren van maatschappelijke opgaven, zoals de woningbouwopgave.

Enkele aanpassingen worden in de bericht kort besproken

Wijziging regeling projectuitvoeringsbesluit

Het projectuitvoeringsbesluit is geregeld in afdeling 6 van hoofdstuk 2 Chw en kan worden ingezet voor projecten met maximaal 2.000 woningen. Een projectuitvoeringsbesluit levert extra snelheid op als het gewenste bouwproject niet past in het bestemmingsplan. De versnelling ontstaat doordat het projectuitvoeringsbesluit de planologische toestemming en de benodigde uitvoeringsbesluiten combineert in één besluit. Tegen een projectuitvoeringsbesluit, dat wordt voorbereid met afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (Awb), staat beroep in één instantie open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). De raad is bevoegd tot vaststelling, maar kan deze bevoegdheid delegeren aan het college van burgemeester en wethouders (2.10 lid 1 Chw).

In de

memorie van toelichting

van het wetsvoorstel (MvT) staat dat deze raadsbevoegdheid leidt tot onnodige vertraging vanwege de beperkte vergaderfrequentie van de raad. Daarbij wordt ook opgemerkt dat in het huidige wettelijke stelsel geen vergunningen worden verleend door de raad, maar door burgemeester en wethouders. Het projectuitvoeringsbesluit vervangt alleen vergunningen en toestemmingen waar onder het huidige wettelijke regime burgemeester en wethouders bevoegd voor zijn. Omdat het projectuitvoeringsbesluit ook een vergunning kan vervangen waarmee wordt afgeweken van het bestemmingsplan, is destijds in de Chw de raad bevoegd gemaakt voor het projectuitvoeringsbesluit. Dit sloot toen aan bij de bevoegdheidsverdeling onder de Wet ruimtelijke ordening zoals die gold voor de inwerkingtreding van de Wabo, waarbij de raad bevoegd was een projectbesluit ex artikel 3.10 lid 1 Wro (oud) te nemen, maar deze bevoegdheid kon delegeren aan het college (artikel 3.10 lid 4 Wro (oud)). Onder de Wabo zijn burgemeester en wethouders het bevoegd gezag af te wijken van het bestemmingsplan, zij het dat wel een verklaring van geen bedenkingen (vvbg) van de raad vereist is (artikel 6.5 Bor). In lijn met deze systematiek voegt het wetsvoorstel aan artikel 2.12 Chw toe dat indien het projectuitvoeringsbesluit voorziet in een afwijking van het bestemmingsplan, een verklaring van geen bedenkingen van de raad is vereist. Hiermee is het projectuitvoeringsbesluit in lijn met de systematiek van de Wabo.

Verder voorziet het wetsvoorstel erin dat het projectuitvoeringsbesluit nu ook kan worden toegepast als een besluit op grond van artikel 2.7 (gebiedsbescherming) of hoofdstuk 3 (soortenbescherming) Wet natuurbescherming vereist is. Onder de huidige Chw staan de artikelen 2.9 lid 3 aanhef en onder a en artikel 2.10 lid 2 (de zinsnede hoofdstuk 3 van de Wet natuurbescherming) daaraan in de weg. Het wetsvoorstel maakt het mogelijk een natuur-vvgb te verlenen ten behoeve van een projectuitvoeringsbesluit.

Observaties

In de MvT worden geen woorden gewijd aan het gegeven dat de raad bevoegd is tot het geven van een vvgb indien het projectuitvoeringsbesluit voorziet in een afwijking van het bestemmingsplan waarbij toepassing wordt gegeven aan artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a nummer 3 Wabo. In ABRvS 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:921, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis dat

verklaring van geen bedenkingen niet zozeer een goedkeuringsinstrument is, maar er toe dient een ander bestuursorgaan te laten beslissen omtrent een aspect van de vergunning dat aan de beoordeling van het bevoegd gezag is onttrokken

. Kortom, het wetsvoorstel verandert niets aan de bevoegdheid van de raad om te besluiten over de afwijking van een bestemmingsplan. Dat betekent eveneens dat een met afdeling 3.4 Awb voor te bereiden vvgb gewoon de cyclus van raadsvergaderingen moet volgen, waardoor de door de regering op dit punt beoogde versnelling zich niet lijkt te zullen voordoen. Zie in dit verband ook de

nota van toelichting op het Omgevingsbesluit

:

In de praktijk bleek het vaak onmogelijk voor gemeenteraden om tijdig een verklaring van geen bedenkingen te geven, omdat zij vaak maar één keer per maand besluitvormend vergaderen.

(Stb. 2018, 290, p. 153).

Wel kan de raad op grond van artikel 6.5 lid 3 Bor categorieën van gevallen aan te wijzen waarin een vvgb niet is vereist, waarbij ook een projectuitvoeringsbesluit kan worden opgenomen. In deze systematiek brengt het wetsvoorstel geen verandering.

Eerder had het wellicht voor de hand gelegen om nu de Chw en het wetsvoorstel mede strekken ter anticipatie op de Omgevingswet in lijn met de Omgevingswet de bevoegdheid tot verlening van een verklaring van geen bedenkingen door de raad voor projectuitvoeringsbesluiten te schrappen. Zie over het verval van de betrokkenheid van de raad bij afwijkingen van het omgevingsplan

dit eerdere blogbericht

.

Versnelling aanwijzingsprocedure

Op dit moment moeten nieuwe experimenten en toevoegingen van projecten of gebieden aan bestaande experimenten altijd bij algemene maatregel van bestuur (amvb) worden aangewezen (artikel 2.2 Chw). Dat gebeurt door deze toe te voegen aan het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Dit duurt gemiddeld ruim tien maanden.

In het wetsvoorstel wordt in lijn met

ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616

een onderscheid gemaakt tussen het experiment en het project of gebied waar het experiment kan worden uitgevoerd. Onder een experiment wordt de afwijking van wet- en regelgeving verstaan. Op amvb-niveau is of wordt getoetst of het experiment voldoet aan de wettelijke criteria en vastgelegd van welke onderdelen van de wet- en regelgeving mag worden afgeweken en worden de precieze kaders bepaald die op het experiment van toepassing zijn. Bij ministeriële regeling kunnen vervolgens nieuwe gebieden of projecten aan bestaande experimenten worden toegevoegd. Dit leidt tot een versnelling van ten minste zeven maanden ten opzichte van de oorspronkelijke procedure.

Wijziging aanwijzingsprocedure experiment

Op grond van artikel 2.4 Chw vergt de aanwijzing van een experiment dat aan drie cumulatieve criteria wordt voldaan: 1. bijdrage aan de duurzaamheid; 2. bijdrage aan innovatie; en 3. bijdrage aan de bestrijding van de economische crisis (artikel 2.4 lid 2 Chw). Omdat deze criteria bij een experiment dat specifiek gericht is op woningbouw of het versnellen van procedures lastig om te onderbouwen is, bevat het wetsvoorstel in nieuwe criteria. Er kan uitsluitend toepassing worden gegeven aan de experimenteerregeling indien het experiment bijdraagt aan duurzame ontwikkeling en a. het experiment bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen; of b. uitvoering van het experiment bijdraagt aan het versterken van de economische structuur.

Verbreden reikwijdte Chw

De reikwijdte van de Chw wordt verruimd tot onder meer titel 5.2 Wet milieubeheer (luchtkwaliteit)

Observaties

De toevoeging van titel 5.2 Wet milieubeheer maakt het mogelijk dat bevoegde gezagen in afwijking van artikel 5.6 Wet milieubeheer door middel van een experiment strengere grenswaarden kunnen stellen dan die genoemd in paragraaf 4 van bijlage 2 Wet milieubeheer en ruimte krijgen om bij de uitoefening van bevoegdheden die luchtkwaliteitseffecten hebben andere, strengere eisen toe te passen dan artikel 5.16 Wet milieubeheer vereist.

Aanpak woningbouwopgave

Het wetsvoorstel vereenvoudigt procedures en faciliteert ontwikkelingen, maar realiseert ze niet. Overheden en initiatiefnemers moeten die ontwikkelingen realiseren. Daarom zal veel afhangen van de wijze waarop al bestaande mogelijkheden en de nieuwe mogelijkheden van dit wetsvoorstel worden toegepast. Om overheden en initiatiefnemers zoveel mogelijk te helpen bij het realiseren van de woningbouwopgave, wordt er met regionale afspraken maatwerk en ondersteuning geboden, aldus de MvT.

Observaties

Op het punt van de woningbouwopgave bevat het wetsvoorstel in wezen geen concrete maatregelen. In lijn met de het streven van zorgvuldig ruimte gebruik, zoals nader ingevuld met de ladder voor duurzame verstedelijking

moeten in eerste instantie de kansen binnen bestaand bebouwd gebied optimaal worden benut, maar indien dat niet voldoende is ook gekeken worden naar mogelijkheden aan de randen van dat gebied. Decentrale overheden kunnen daarbij creatief kijken naar mogelijkheden om nog verder te verdichten, om bestaande bebouwing te vervangen of een nieuwe bestemming te geven, of om gebieden binnen de stadsgrenzen met een andere functie te transformeren ten behoeve van woningbouw.

(

MvT, p. 15

). Het wetsvoorstel zet dus niet meer in op bouwen buiten bestaand stedelijk gebied.

Conclusie

Het wetsvoorstel is een tussenstap op weg naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2021. Een belangrijk doel van het wetsvoorstel is versnelling van de woningbouw, waarbij sterk wordt ingezet op het instrument projectuitvoeringsbesluit. Nu de raad via een vvgb nog steeds betrokken is indien een dergelijk besluit voorziet in een project dat strijdig is met een bestemmingplan (wat doorgaans het geval zal zijn), zal een deel van de door de regering beoogde versnelling mogelijk niet worden gehaald.

Verder brengt het wetsvoorstel geen verandering in het streven naar zorgvuldig ruimtegebruik, waarbij de voorkeur ligt bij bouwen binnen bestaand stedelijk gebied. Bouwen binnen bestaand stedelijk gebied blijft complex en tijdrovend, zodat niet zozeer betere regelgeving als wel vergroting van capaciteit en ex pertise van de betrokkenen de sleutel tot versnelling (blijven) vormen.

Door: Jan van Oosten op Stibbeblog