Sinds kort heb ik als projecteider Implementatie gemeentelijke verordeningen bij een grote gemeente de opdracht aangenomen om (nagenoeg) alle gemeentelijke bepalingen in gemeentelijke verordeningen die zowel in autonomie als in medebewind zijn vastgesteld en die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, te implementeren in het gemeentelijke omgevingsplan op grond van de Omgevingswet. Het is een mooie en uitdagende opdracht. Deze gemeente heeft ervoor gekozen om via pilots voor afzonderlijke gebieden van de gemeente de bestemmingsplannen om te bouwen naar planologische onderdelen in het omgevingsplan. De gemeente wil daarmee veel ervaring opdoen en wil ook ervaringen van bij andere gemeenten daarbij betrekken. Zij maakt in beginsel gebruik van de overgangsperiode die tot 1 januari 2029 duurt.
Bij de implementatie van gemeentelijke verordeningen in het nieuwe omgevingsplan komen ook de AMvB’s, Bkl en het Bal nadrukkelijk in beeld.
Voor het Bkl geldt dat de daarin opgenomen milieugrenswaarden in het omgevingsplan moeten worden geïmplementeerd. De gemeenten hebben daarbij in grote mate beleidsvrijheid om deze grenswaarden naar de behoefte in hun gemeente vast te stellen. Het worden daarmee de algemeen geldende grenswaarden in die gemeente, eventueel aangepast per gebied. Zo zal een stiltegebied binnen een gemeente andere grenswaarden kennen voor geluid dan een levendige kern met horeca.
Voor activiteiten die in een verordening zijn vastgelegd, zoals evenementen, gelden in de regel afwijkende grenswaarden. Als de activiteiten uit een verordening in het omgevingsplan worden geïmplementeerd, moet je feitelijk wel weten wat de algemeen vastgestelde grenswaarden zijn, want anders kun je niet afwijken.
Voor het Bal geldt dat alleen de activiteiten die de wetgever van landelijk belang acht zijn uitgewerkt in het Bal. Een aantal activiteiten komen dan ook niet voor in het Bal. Denk daarbij aan lichthinder bij sportvelden die vaak in het buitengebied zijn gesitueerd, bijvoorbeeld nabij natuurgebieden, geurhinder binnen kernen bij horeca of op industrieterreinen, afvoer regenwater binnen kernen e.d. Het zou wat zijn als het regenwater via de tuin van de buurman zou worden afgevoerd. Als een gemeente deze en andere activiteiten niet in het omgevingsplan regelt dan zijn er voor de burgers geen publiekrechtelijke beperkingen en kunnen zij naar eigen inzicht handelen.
De omzetting van gemeentelijke voorschriften in een omgevingsplan kan dan ook niet volledig zijn om deze exercitie uit te voeren.
Daarnaast moeten de voorschriften uit de verordeningen, tezamen met de voorschriften die in vergunningen worden opgenomen, worden geconverteerd naar de strekking van de Omgevingswet. Daarvoor gelden vier uitgangspunten: in beginsel worden er geen verboden behoudens vergunning geformuleerd (1), maar activiteiten die mogen worden uitgevoerd indien de initiatiefnemer de algemene en specifieke regels in acht neemt die voor die activiteiten worden gesteld (2). Die regels zijn gericht op het doel dat initiatiefnemer beoogt te bereiken en minder gericht op de middelen die hij daarvoor inzet (3). Tenslotte dient onderscheid te worden gemaakt tussen gebruiksregels en overige regels (4).
Neemt de initiatiefnemer die regels niet of niet allemaal in acht dan is hij al per definitie in overtreding en kan er worden gehandhaafd. Aan de uitvoering van die activiteit kan een voorafgaande melding worden voorgeschreven, zodat de gemeente kennis heeft van de voorgenomen activiteit en de gemeente eventueel maatwerkvoorschriften kan opleggen.
Voor een aantal activiteiten, met name die waar milieuaspecten aan de orde komen, blijft de omgevingsvergunning een vereiste.
Maar ook dan is men er nog niet. Niet alleen de Omgevingswet en de AMvB’s kennen heel veel begripsomschrijvingen, ook de gemeentelijke verordeningen kennen deze, die al naar gelang de activiteit onderling van elkaar verschillen of een andere naam hebben, zoals ‘evenementen’ in de APV en ‘festiviteiten’ op grond van de Drank- en horecawet. Ook het begrip ‘bebouwde kom’ komt in diverse hoedanigheden voor.
Ook die begripsomschrijvingen moeten worden geharmoniseerd voordat de implementatie naar een omgevingsplan kan worden afgerond.
Veel werk aan de winkel dus en de gemeenten kunnen hier, naar mijn mening, niet vroeg genoeg mee beginnen, ondanks de lange overgangsperiode.
Het is geen gemeentelijke omgevingsverordening, want de Omgevingswet kent deze term niet. Een omgevingsverordening is voorbehouden aan de provincies en een ‘gemeentelijke omgevingsverordening’ zou alleen maar tot verwarring leiden.
Het is ook geen ander besluit in de zin van de Omgevingswet.
In mijn ogen is er een omgevingsplan ontstaan dat voor de opgenomen activiteiten voldoet aan de eisen van de Omgevingswet. Wat er nog ontbreekt is de planologische inbreng in het omgevingsplan, maar daarin voorziet het overgangsrecht: de bruidsschat. Bestaande bestemmingsplannen worden op 1 januari 2021 ‘voorlopige omgevingsplannen’ totdat de gemeenten deze hebben omgezet in (planologische) omgevingsplannen en deze dus kunnen worden opgenomen in het omgevingsplan waarin de activiteiten voortvloeiende uit de verordeningen al voor de gehele gemeente rechtskracht hebben.
Ik merk in mijn praktijk dat deze gedachtegang wat ongeloofwaardig overkomt. Een omgevingsplan zonder planologische inbreng, dat kan toch niet waar zijn? Ik denk dat deze gedachtegang wordt veroorzaakt door de term ‘omgevingsplan’. Deze term sluit min of meer aan bij ‘bestemmingsplan’. Maar een omgevingsplan bestaat feitelijk uit twee gelijkwaardige onderdelen die samen zijn geïntegreerd. De verordeningen en de bestemmingsplannen. Op provinciaal niveau is het net andersom. De streekplannen en de provinciale verordeningen zijn geïntegreerd in de (provinciale) omgevingsverordening, waarbij er geen sprake meer is van streekplannen. Beide onderdelen zijn ook daar gelijkwaardig aan elkaar.
Het vaststellen van een document, zoals hier genoemd “omgevingsplan”, heeft onmiskenbaar een aantal voordelen:
Alle activiteiten uit de gemeentelijke verordeningen aangevuld met activiteiten die niet in het Bal zijn opgenomen, maar toch voor de gemeente van belang zijn om te reguleren, zijn in één rechtsgeldig besluit voor de gehele gemeente opgenomen.
Activiteiten die vanaf 1 januari 2021 plaatsvinden behoeven alleen maar aan het omgevingsplan te worden getoetst en niet aan allerlei verordeningen. Daarbij gelden voor veel activiteiten niet meer de vergunningplicht, waarmee veel administratieve en bestuurlijke lasten zijn vervallen, evenals de verschillende termijnen voor vergunningverlening.
Daarbij moet worden bedacht dat voor iedere activiteit waarvoor een vergunning op grond van de Omgevingswet is vereist de vergunning al op grond van de nieuwe wet moet worden verleend, inclusief de te volgen procedure, het toezicht en de handhaving.
Indien de gemeente nog geen tijd heeft gevonden om de grenswaarden voor de milieuaspecten in onderling verband met elkaar vast te stellen naar gemeentelijke inzichten, kunnen in het omgevingsplan de grenswaarden die in het Bkl zijn opgenomen en die in de overgangsfase rechtsgeldig zijn, worden overgenomen in het omgevingsplan. Voor activiteiten waarbij afwijkingen van deze grenswaarden zijn toegestaan zijn deze afwijkingen ook al in het omgevingsplan vastgelegd. Voor activiteiten waarbij niet van de algemeen vastgestelde grenswaarden wordt afgeweken hoeven geen grenswaarden te worden opgenomen. Voor de burgers en bedrijven is daarbij alleen het omgevingsplan te raadplegen, hetgeen in overeenstemming is met de strekking van de Omgevingswet.
De gemeente kan vervolgens volgens eigen planning doorgaan met het omzetten van bestemmingsplannen naar planologische onderdelen in het omgevingsplan en daarbij kan zo nodig een aanpassing plaatsvinden van de vastgestelde regels voor activiteiten indien dat nodig zou zijn voor het betreffende gebied dat onder het omgevingsplan wordt gebracht.
Op deze manier ‘groeit’ een omgevingsplan in de loop der jaren naar een volledig omgevingsplan. Zo wordt voorkomen dat een besluit waarin de gemeentelijke activiteiten zijn gereguleerd vooralsnog niet in werking kan treden en de raad vervolgens per ‘planologisch plan’ moet besluiten dat delen van het besluit waarin de activiteiten neer neergelegd ook van toepassing worden verklaard op het omgevingsplan dat met het planologische plan wordt vastgesteld.
