Zoals bij de beoefenaren van het omgevingsrecht bekend is, heeft de Tweede Kamer op 1 juli jl. met ruime meerderheid het voorstel voor een Omgevingswet aangenomen. Van de ruim honderd ingediende amendementen hebben er uiteindelijk 38 de eindstreep gehaald. Van de 118 ingediende amendementen waren er nog 65 actueel ten tijde van de stemming.
Zoals bij de beoefenaren van het omgevingsrecht bekend is, heeft de Tweede Kamer op 1 juli jl. met ruime meerderheid het voorstel voor een Omgevingswet aangenomen. Van de ruim honderd ingediende amendementen hebben er uiteindelijk 38 de eindstreep gehaald. Van de 118 ingediende amendementen waren er nog 65 actueel ten tijde van de stemming. Van de 41 amendementen die de minister had ontraden werden er 14 ingetrokken. De overige 27 amendementen die waren ontraden werden alle door de Kamer verworpen. De 17 door de minister ondersteunde amendementen werden alle door de Kamer aangenomen. Kamermeerderheid en minister zaten dus wat dat betreft duidelijk op één lijn wat van groot belang is bij zon omvangrijke wetgevingsoperatie als de Omgevingswet. De 21 amendementen waarover de minister het oordeel aan de Kamer overliet werden alle aangenomen. Diverse amendementen komen neer op aanscherping van de tekst van de wet of het beantwoorden van belangrijke vraagpunten. Overigens werden van de 38 ingediende moties er 23 aangenomen. In deze bijdrage zal ik kort enkele belangrijke aangenomen amendementen aanstippen.[1]
In de oorspronkelijke tekst van het wetsvoorstel was de omgevingsvisie voor het Rijk en de provincies verplicht, maar niet voor de gemeenten. Dat zou, gelet op de veelheid van beleidsdocumenten op het brede terrein van de fysieke leefomgeving, te belastend voor de gemeenten zijn. Gaandeweg de behandeling van het wetsvoorstel bleek dat er in de Tweede Kamer steun ontstond om ook de gemeentelijke omgevingsvisie verplicht te maken. De minister liet het oordeel uiteindelijk aan de Kamer en die nam het amendement Dik-Faber en Albert de Vries (nr. 97)[2] aan, waardoor nu in het eerste lid van artikel 3.1[3] is bepaald dat de gemeenteraad een gemeentelijke omgevingsvisie vaststelt.
Het wetsvoorstel bepaalt dat de inhoud van de omgevingsvisie bestaat uit de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling en het gebruik van het gebied en de hoofdzaken van het te voeren beleid (art. 3.2). Daar is bij amendement aan toegevoegd dat er ook een beschrijving in moet worden opgenomen van de hoofdlijnen van de (bestaande) kwaliteit van de fysieke leefomgeving (amendement Dik-Faber, nr. 19).
Was er in de voorontwerpen van de Omgevingswet sprake van dat er één omgevingsplan voor de gehele gemeente zou moeten worden vastgesteld, in het aan de Tweede Kamer aangeboden wetsvoorstel was de bepaling opgenomen dat de gemeenteraad in afwijking van die verplichting meer omgevingsplannen kon vaststellen. Wel werd daaraan toegevoegd dat er voor een locatie slechts één omgevingsplan kon gelden. De Tweede Kamer heeft dat teruggedraaid door duidelijk te maken dat het toch echt de bedoeling is dat er geen deelplannen komen. Daartoe is bij amendement artikel 2.4 gewijzigd zodat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan moet vaststellen waarin regels voor de fysieke leefomgeving worden opgenomen. De uitzondering daarop in het tweede lid van dat artikel is geschrapt (amendement Dik-Faber, nr. 20).
De oorspronkelijke hoofddoelstelling van de wet dat ze gericht was op duurzame ontwikkeling (art. 1.3) is uitgebreid met de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu (artikel 21 van de Grondwet). Daarmee werd het door de minister ondersteunde amendement Albert de Vries en Van Veldhoven (nr. 159) aangenomen en horen deze doelstellingen, die in de Grondwet als overheidszorg worden aangemerkt, nu tot de hoofddoelstellingen van de Omgevingswet.
Van diverse zijden is er bij de minister op aangedrongen om de Omgevingswet meer normatieve inhoud te geven, onder meer door het opnemen van (omgevingsrechtelijke) beginselen. De minister liet het aan de Kamer over om te bepalen of een daartoe strekkend amendement werd overgenomen (Albert de Vries en Dik-Faber, nr. 158). Dat gebeurde inderdaad en in artikel 23.6 is nu bepaald dat bij AMvBs die inhoudelijke normen voor de leefomgeving bevatten (het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving) in de nota van toelichting moet worden gemotiveerd op welke wijze is rekening gehouden met een viertal beginselen. Het betreft de beginselen die onder de titel Milieu zijn opgenomen in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (art. 191, tweede lid):
- het voorzorgsbeginsel
- het preventiebeginsel
- het beginsel van de voorkeur voor bestrijding aan de bron
- het beginsel dat de vervuiler betaalt.
Behalve voor de genoemde AMvBs gelden deze beginselen ook voor de omgevingsvisies. Ze zijn opgenomen artikel 3.3 dat aan de wet is toegevoegd. Daarin is bepaald dat in een omgevingsvisie rekening moet worden gehouden met deze vier in feite milieurechtelijke beginselen. Deze bepaling geldt voor alle omgevingsvisies, dus zowel die van het Rijk, de provincies als de gemeenten. Is voor de AMvBs bepaald dat in de nota toelichting moet worden gemotiveerd hoe met die beginselen is rekening gehouden, voor de omgevingsvisie bepaalt de wet dat er in de visie zelf mee rekening moet worden gehouden.
In artikel 2.1 is een opsomming opgenomen van taken en bevoegdheden die ingevolge in de uitvoeringsregels op basis van de wet kunnen worden uitgewerkt en begrensd. Daaraan is bij enkele amendementen toegevoegd:
- het duurzaam veiligstellen van de openbare drinkwatervoorziening (amendement Albert de Vries en Van Veldhoven, nr. 103)
- het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed (amendement Van Veldhoven, nr. 118), en
- het bevorderen van de toegankelijkheid van openbare buitenruimte voor personen (amendement Dik-Faber en Albert de Vries, nr. 157).
Het omgevingsplan moet voor het gehele grondgebied van de gemeente onder meer een evenwichtige toedeling van functies bevatten (art. 4.2, eerste lid). Bij amendement is aan dat criterium toegevoegd dat er in ieder geval rekening wordt gehouden met het belang van de bescherming van de gezondheid (art. 2.1, vierde lid, amendement Smaling, nr. 150).
Bestuursorganen moeten bij het uitoefenen van hun taken en bevoegdheden niet onnodig in de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen treden. Daarom is aan artikel 2.2 een derde lid toegevoegd waarin is bepaald dat dit alleen kan als dat nodig is voor de uitvoering van de eigen taken en bevoegdheden. Aldus is het principe van de minst belastende interventie in de wet opgenomen dat als uitwerking is bedoeld van het principe decentraal, tenzij (amendement Albert de Vries en Veldman, nr. 35).
Aan artikel 16.55 is een zesde lid toegevoegd waarin is bepaald dat in de ministeriële regeling over door de aanvrager van een omgevingsvergunning te verstrekken gegevens (op basis van het Omgevingsbesluit) in ieder geval regels worden gesteld over de gegevens over participatie van en het overleg met derden. De indiener had hiermee niet de bedoeling vast te leggen dat uniform wordt vastgelegd hoe participatie plaatsvindt, maar dat het gebeurt, al staat dat laatste daar niet met zoveel woorden (amendement Albert de Vries, nr. 39).
Een soortgelijk voorschrift is toegevoegd aan artikel 5.47 betreffende de projectprocedure. In het toegevoegde vierde lid is bepaald dat het bevoegd gezag aan het begin van de procedure kennis moeten geven van de wijze waarop burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zullen worden betrokken bij de verkenning naar een mogelijk bestaande of toekomstige opgave in de fysieke leefomgeving.
Aan artikel 5.48 is toegevoegd dat degene die een alternatieve mogelijkheid voor het project heeft voorgedragen, het bestuur kan verzoeken om advies daarover te vragen bij een onafhankelijke deskundige. In dat verband is in artikel 5.51 bepaald dat het bevoegd gezag in het projectbesluit moet ingaan op de door derden voorgedragen mogelijke oplossingen en de daarover door deskundige uitgebrachte adviezen (amendement Dik-Faber en Van Veldhoven, nr. 109).
Op basis van artikel 4.28 moeten er rijksregels worden vastgesteld betreffende het behoud van het cultureel erfgoed. Die regels strekken er in ieder geval toe dat beschadiging of vernieling van cultureel erfgoed wordt voorkomen. Bij amendement is het tweede lid van deze bepaling aangevuld met de opdracht aan de regering om daarin ook te regelen dat, voor zover het monumenten betreft, die monumenten in stand moeten worden gehouden. Daarmee is de veelbesproken instandhoudingsplicht voor eigenaren van monumenten in het wetsvoorstel opgenomen (amendement Pechtholt en Van Veldhoven, nr. 33).
Onder meer om de gebruiksruimte bij grote projecten voor bepaalde gebieden te optimaliseren en daardoor meer grip te krijgen op de gebiedsontwikkeling, is het koepelconcept bedacht. Met dit concept moet een integrale benadering van de problematiek bij projecten zoals de ontwikkeling van het Rotterdamse haven- en industriecomplex en de Chemelot site en campus in Zuid-Limburg worden bevorderd. In het toegevoegde artikel 16.8 wordt in dat verband bepaald dat in een coördinatiebesluit als bedoeld in artikel 3:20 Awb de kerninstrumenten van de Omgevingswet voor een bepaald gebied, met het oog op de doelen van de wet en voor het optimaliseren van de gebruiksruimte, in onderlinge samenhang kunnen worden toegepast. Daarbij is het de bedoeling om aan de voorkant van het besluitvormingsproces de benodigde (milieu)gebruiksruimte te bepalen en vervolgens periodiek te monitoren en bij te stellen op basis van de beste beschikbare technieken (amendement Veldman en Van Veldhoven, nr. 166).
[1] Zie voor een overzicht van aangenomen amendementen en moties: http://vng.nl/files/vng/goedgekeurde_amendementen_moties_tbv_ledenbrief_pdf-a.pdf.
[2] De cijfers verwijzen naar de nummers van de amendementen op het wetsvoorstel Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. xx.
[3] De artikelnummers betreffen de aangepaste nummering van het wetsvoorstel zoals dat aan de Eerste Kamer is aangeboden.
