Menu

Zoek op
rubriek
Omgevingsweb

Toetsing van geluidsnormen voor windturbines aan het voorzorgsbeginsel

Helaas is het Nederland niet gelukt de Europese doelstelling voor duurzaam opgewekte energie te halen. Dit wordt nu opgelost door in Denemarken duurzame energie in te kopen voor een bedrag tussen de 100 en 200 miljoen EURO. Het was de bedoeling van de Nederlandse staat om de doelstelling zelf vooral te halen met windenergie. De realisatie van windparken verloopt echter moeizaam door tegenstand van de omgeving en de politiek-bestuurlijke twijfel over de wenselijkheid van windparken die daaruit voortvloeit. Eén terugkerend aspect van deze tegenstand is de geluidsproductie van windturbines: veel omwonenden vrezen de effecten van dit geluid, onder meer voor gezondheid. Zij stellen vervolgens met verwijzing naar het voorzorgsbeginsel dat nader onderzoek naar mogelijke gezondheidseffecten noodzakelijk is voordat doorgegaan kan worden met plannen voor windturbines.

Noordover, Erwin
26 juni 2020

Windturbinegeluid in het Activiteitenbesluit milieubeheer

Windturbines moeten op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer op de gevel van woningen en andere gevoelige gebouwen van derden altijd voldoen aan de geluidsnormen van 41 dB(A) Lnight en 47 dB(A) Lden. Deze geluidsnormen werken op grond van het Activiteitenbesluit rechtstreeks door gedurende de exploitatie van windturbines, en het is daarom niet nodig om hiervoor iets op te nemen in een bestemmingsplan of omgevingsvergunning (zie bijv. Windpark Blauw). Daarbij heeft de bestuursrechter meerdere malen, zoals bijvoorbeeld bij Windpark Kabeljauwbeek, onderschreven dat met de naleving van de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit ter plaatse van woningen ook sprake is van een aanvaardbare geluidsbelasting (zie hierover ook mijn eerdere blog). Als er echter verschillende inrichtingen binnen één planologisch besluit mogelijk worden gemaakt, dan kan het wel nodig zijn in dit planologische besluit een borging op te nemen voor de cumulatieve naleving van de normen.

De geluidsnormen in het Activiteitenbesluit zijn mede gebaseerd op de hinderlijkheid van het geluid van windturbines. TNO heeft onderzoek gedaan naar de ervaren hinderlijkheid van windturbinegeluid. Windturbinegeluid kan – in vergelijking met andere geluidsbronnen – al bij lagere niveaus hinder veroorzaken, waarschijnlijk mede vanwege het repeterende karakter ervan. Om rekening te houden met deze extra hinder, is de normering voor windturbinegeluid relatief streng ten opzichte van die voor andere geluidbronnen, bijvoorbeeld wegverkeersgeluid. Hoewel de normering is gericht op het beperken van de hinder, kan niettemin nog steeds enige mate van hinder of overlast optreden (zie de Nota van Toelichting, Stb. 2010, nr. 749). Bij de waarde van 47 dB Lden wordt verwacht dat ongeveer 9 procent van de omwonenden ernstige hinder zal ondervinden. Een dergelijk niveau van ernstige hinder is goed vergelijkbaar met wat bij de normering voor wegverkeer, railverkeer en industrielawaai als maximaal toelaatbaar wordt beschouwd. Voor nachtelijk geluid (Lnight) is in 2010 al nadrukkelijk gekeken naar de relatie met de door de WHO vastgestelde advieswaarde van 40 Lnight voor de nacht. Oftewel, hinder door geluidseffecten vanwege windturbines is, gelijk aan hinder bij andere geluidsbronnen, weliswaar vervelend, maar niettemin te accepteren.

Toetsing aan het voorzorgsbeginsel

Over de bij Nota van Toelichting gegeven onderbouwing van de geluidsnormen voor windturbines, onder meer het onderzoek van TNO en het aantal geaccepteerde gehinderden, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in verschillende uitspraken aangegeven hierin geen problemen te zien (zie onder meer Windpark De Veenwieken en Windpark De Drentse Monden en Oostermoer).

Hoewel de huidige geluidsnormering voor windturbines door de Afdeling bestuursrechtspraak dus is geaccepteerd, vormt dit voor tegenstanders van windparken geen reden niet alsnog deze normering ter discussie te stellen. Daartoe wijzen zij in procedures tegen windparken regelmatig op nieuwe berichten en onderzoeken waaruit zou volgen dat windturbinegeluid ririsco’s opleveren voor de gezondheid. Meeste recent zijn bijvoorbeeld het rapport van de Wereldgezondheidsorganisatie (“WHO”) ‘Environmental Noise Guidelines for the European Region’ d.d. 10 oktober 2018 en het daarop volgende rapport van het RIVM ‘Schonis motion and WHO guidelines for environmental noise (2018) : The end justifies the means’. De WHO geeft in het rapport een ‘voorwaardelijk’ advies om de blootstelling aan geluidniveaus van windturbines te reduceren tot 45 dB Lden en het RIVM geeft vervolgens aan dat het Nederlandse geluidbeleid versterkt kan worden door het aan te passen aan de nieuwe inzichten van de WHO. Deze en vergelijkbare berichten en onderzoeken zouden volgens tegenstanders aanleiding moeten geven opnieuw naar de geluidsnormen te kijken, waarbij zij een beroep doen op toepassing van het voorzorgsbeginsel.

In Nederlandse wet- en regelgeving is geen specifiek artikel opgenomen op grond waarvan de geluidsnormen kunnen worden getoetst aan het voorzorgsbeginsel. Wel is het mogelijk om te toetsen aan het voorzorgsbeginsel zoals opgenomen in art. 191, lid 2 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (zie bijv. Windpark Greenport Venlo en Windpark Nij Hiddum-Houw). Voor de toepassing van dit voorzorgsbeginsel kijkt de Afdeling bestuursrechtspraak naar de Mededeling van de Europese Commissie over het voorzorgsbeginsel (COM/2000/0001) van 2 februari 2000. Daarin staat dat het voorzorgsbeginsel vooral van belang is voor risicobeheer. Vanwege (onzekere) risico’s kan uit voorzorg al dan niet worden besloten om maatregelen te nemen. De Europese Commissie stelt dat het beoordelen van een voor de maatschappij al dan niet aanvaardbaar risico primair een bestuurlijke taak is en dit uitgangspunt neemt de Afdeling bestuursrechtspraak vervolgens over voor haar toetsing aan het voorzorgsbeginsel. Vooralsnog is geen enkel beroep op toepassing van het voorzorgsbeginsel bij de geluidsnormen van windturbines geslaagd.

Ook als een overheidsorgaan het voorzorgsbeginsel wel wil toepassing, moet zij dit afdoende onderbouwen. De gemeenteraad van Venlo had mede op grond van het voorzorgsbeginsel geweigerd een bestemmingsplan voor een windpark vast te stellen met de stelling dat er twijfels waren over de vraag of de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit voldoende bescherming zouden bieden. Deze twijfels baseerde de gemeenteraad op verschillende berichten en onderzoeken. De Afdeling zette echter een streep door deze motivering van de weigering. De berichten en onderzoeken waaraan werd gerefereerd waren namelijk in eerdere uitspraken door de Afdeling geduid als onvoldoende onderbouwing om de geluidsnormen niet aanvaardbaar te achten. Het is dan niet mogelijk om op basis van dezelfde stukken opeens tot de conclusie te komen dat het voorzorgsbeginsel wel noodzaakt tot handelen, daargelaten dat dit primair een bestuurlijke taak is.

Windturbinegeluid onder de Omgevingswet

Gaat de inwerkingtreding van de Omgevingswet gevolgen hebben voor de geluidsnormering van windturbines of de werking van het voorzorgsbeginsel in het Nederlandse rechtstelsel?

Onder de Omgevingswet zijn de geluidsnormen voor windturbines straks terug te vinden in het omgevingsplan. Dit gebeurt direct bij inwerkingtreding door middel van de bruidsschat, waarmee de huidige normering wordt overgenomen. Verder bevat het Besluit Kwaliteit Leefomgeving de geluidsnormering voor windturbines: de normen blijven 47 dB Lden en 41 dB Lnight. Wel is het mogelijk om bij omgevingsplan hogere of lagere waarden stellen, waarbij lagere waarden enkel kunnen vanwege cumulatie van geluid met andere windturbines of gelet op de bijzondere aard van het gebied. Deze mogelijkheden tot het stellen van andere waarden zijn vergelijkbaar met de huidige mogelijkheden tot het stellen van maatwerkvoorschriften onder het Activiteitenbesluit.

In de Omgevingswet wordt het voorzorgsbeginsel op verschillende plekken gecodificeerd. Onder meer in art. 23.6 Omgevingswet, op basis waarvan bij vaststelling van een algemene maatregel van bestuur, zoals het Besluit Kwaliteit Leefomgeving, gemotiveerd moet worden op welke wijze rekening is gehouden met het voorzorgsbeginsel. Dit schept een mogelijke toetsingsgrond in het Nederlandse rechtstelsel voor toetsing van geluidsnormen aan het voorzorgsbeginsel. De gevolgen van deze rechtstreekse toetsingsmogelijkheid hoeven materieel niet groot te zijn: met het voorzorgbeginsel in de Omgevingswet wordt beoogd aan te sluiten bij het Europese voorzorgsbeginsel en de uitleg daarvan door de Europese Commissie. Het ligt daarmee niet in de lijn der verwachting dat de toetsing door de Afdeling hierin verandert.

Artikel delen