Het proces van het tot stand brengen van bestuursrechtelijke wetgeving staat, behalve wellicht in een kleine kring van direct betrokkenen, niet bepaald als spannend en uitdagend bekend. En dat is niet anders bij het met veel tamtam aangekondigde voorstel voor de Omgevingswet dat toch het grootste wetgevingsproject van de afgelopen decennia mag worden genoemd. Een belangrijke opmerking van de Raad van State in zijn advies was dat het voorstel te veel een lege huls was die pas in tweede instantie met de stof uit de uitvoeringsregelingen voldoende gevuld zou worden om er wat van te kunnen zeggen.
Wetgeving wordt door de Kamerleden niet als sexy ervaren. Het hoort erbij, maar het scoort niet (in de media). [
1
]
Het proces van het tot stand brengen van bestuursrechtelijke wetgeving staat, behalve wellicht in een kleine kring van direct betrokkenen, niet bepaald als spannend en uitdagend bekend. En dat is niet anders bij het met veel tamtam aangekondigde voorstel voor de Omgevingswet dat toch het grootste wetgevingsproject van de afgelopen decennia mag worden genoemd. Een belangrijke opmerking van de Raad van State in zijn advies was dat het voorstel te veel een lege huls was die pas in tweede instantie met de stof uit de uitvoeringsregelingen voldoende gevuld zou worden om er wat van te kunnen zeggen. Toch zijn er in het wetsvoorstel wel degelijk wezenlijke beleidskeuzen gemaakt en is er alle reden, vooral voor bestuurlijk Nederland, om het verdere proces nauwlettend te volgen. Die keuzen leidden al vrij kort na de aanbieding aan de Tweede Kamer tot wijzigingsvoorstellen. Zo is er voorgesteld om voor de gemeenten de vaststelling van een omgevingsplan verplicht te maken en om voor alle project-MER-procedures het advies van de Commissie m.e.r. verplicht te stellen. In deze bijdrage ga ik onder meer kort op het eerste voorstel in. Tevens wordt aandacht gevraagd voor het fascinerende vervolgproces bij de behandeling van het wetsvoorstel.
Gemeentelijke omgevingsvisie: verplicht, vrijwillig of toch verplicht?
In de Omgevingswet is de grote hoeveelheid en verscheidenheid aan juridische instrumenten in het omgevingsrecht teruggebracht tot een zestal kerninstrumenten. In principe worden op alle bestuursniveaus dezelfde instrumenten gehanteerd. De omgevingsvisie is een van die kerninstrumenten die zowel voor het Rijk, de provincies als de gemeenten gelden. Deze visie heeft een integraal karakter en daarin worden de strategische hoofdkeuzen voor het beleid op de langere termijn vastgelegd. Het betreft een samenhangende visie op strategisch niveau en het moet geen optelsom zijn van beleidsvisies op de diverse deelterreinen. De omgevingsvisie moet aldus een coherente beleidsmatige basis vormen voor de inzet van juridische, financiële of andere instrumenten om de in de visie vastgelegde doelen na te streven. Ze is daarmee een belangrijk instrument om de paradigmawisseling in het omgevingsrecht die de wet wil bereiken te realiseren. Die wisseling komt neer op een verandering in het denken van sectoraal naar integraal, waarbij in plaats van deelaspecten zoals milieu, natuur, water etc. ontwikkelingen en opgaven en hun gevolgen voor de fysieke leefomgeving als geheel centraal staan. [
2
] De wettelijke regeling van de omgevingsvisie is zeer summier en bepaalt ten aanzien van de inhoud niet meer dan dat de omgevingsvisie de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, gebruik, beheer, bescherming en behoud van het grondgebied bevat, alsmede de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid (art. 3.2). Er geldt geen wettelijk bepaalde frequentie waarin de visie moet worden bijgesteld. Voor de gemeente is de gemeenteraad het bevoegde gezag en op de vaststelling is de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb voor besluiten niet op aanvraag van toepassing.
Voor Rijk en provincies is deze visie verplicht, voor de gemeenten is het opstellen daarvan (nog) facultatief. In de eerste ontwerpen van de Omgevingswet was bepaald dat ook voor de gemeente de verplichting bestond om een omgevingsvisie vast te stellen, maar uit de tekst van de wet zoals die aan de Tweede Kamer is aangeboden blijkt dat deze verplichting is vervallen (De gemeenteraad
kan
(curs. FTO) een gemeentelijke omgevingsvisie vaststellen, art. 3.1, eerste lid). Als reden om ze voor de gemeenten niet verplicht te stellen wordt aangevoerd dat daardoor een lastenverlichting voor de gemeenten wordt bereikt. Een eventuele verplichting zou ook lastig afdwingbaar zijn. Een verplichte omgevingsvisie zou volgens de regering ook niet automatisch tot kwalitatief goede plannen of een adequaat omgevingsbeleid leiden. [
3
]
Amendement Dik-Faber
Dat daar in de Tweede Kamer anders over wordt gedacht blijkt uit de indiening op 17 december 2014 van het amendement Dik-Faber dat de bedoeling heeft het instrument omgevingsvisie voor de gemeenten verplicht te stellen. [
4
] Een strategische integrale visie is volgens Carla Dik-Faber (ChristenUnie) ook van belang op lokaal niveau. De visie zou de gebruikers meer duidelijkheid bieden bij hun investeringen en plannen. Voor bouwers, ontwikkelaars en burgers is de voorspelbaarheid van de overheid van belang en met de omgevingsvisie moet het helder worden waar de gemeente haar prioriteiten legt. De omgevingsvisie geeft een gewenste ontwikkelingsrichting aan voor de (middel)lange termijn en daagt volgens haar zo de burgers uit om deze visie gestalte te geven. Daarmee zou het volgens de indienster van het amendement een essentieel instrument zijn om de overstap van toelatingsplanologie naar uitnodigingsplanologie te maken.
Wat het argument betreft van de lasten voor de gemeente, wordt in de toelichting op het amendementsvoorstel opgemerkt dat een verplichte visie per saldo geen extra last is voor de gemeente. Het maken van een omgevingsvisie sluit aan bij de huidige verplichte structuurvisie en bij het feit dat de meeste gemeenten ook vrijwillige plannen hebben op het gebied van milieu, verkeer en vervoer, natuur en water. Bij een verplichte omgevingsvisie zou er een aanzienlijke reductie te bereiken zijn in het aantal strategische plannen. Een verplichte visie zou een waarborg bieden voor de samenhang van het beleid voor de fysieke leefomgeving en zou voorts een onderbouwing kunnen bieden voor de begroting van de gemeente. In het voorstel wordt nog het argument toegevoegd dat de gemeenteraad de te beschrijven gewenste omgevingskwaliteit voor de langere termijn, inclusief de cultuurhistorie, kan relateren aan de beschikbare informatie over de bestaande omgevingskwaliteiten.
Omgevingsvisie verplicht of niet: toch maar doen!
Wat er ook zij van de gehanteerde argumenten (men kan zich afvragen of er nu wel een omgevingsvisie wordt opgesteld terwijl nog veel gemeenten niet hebben voldaan aan de verplichting ingevolge de Wro om een soortgelijke document als de structuurvisie op te stellen), het blijft een punt van betekenis dat in de memorie van toelichting de voordelen van de omgevingsvisie voor de provincies en het Rijk breed worden uitgemeten, [
5
] terwijl voor de gemeenten de bezwaren voorop worden gesteld. Is dit het resultaat van de VNG-lobby achter de schermen? Als een verplichte omgevingsvisie volgens de regering niet automatisch tot kwalitatief goede plannen of een adequaat omgevingsbeleid leidt waarom dan wel zon verplichting voor Rijk en provincies?
Het valt te hopen dat de Tweede Kamer gevolg geeft aan de oproep om de omgevingsvisie ook voor de gemeenten verplicht te stellen. Maar daarmee is nog niet verzekerd dat de gemeentebesturen ook daadwerkelijk over zullen gaan tot het opstellen van zon visie. Daarvoor zal meer nodig zijn dan een wettelijke verplichting voor het bestuur die overigens bij gebreke aan een hogere macht juridisch niet afdwingbaar is. Het is beter dat er op instigatie van het Ministerie van I&M een brede campagne wordt gevoerd waarbij de gemeenten worden overtuigd van de voordelen van de visie. Op dit moment wordt er in diverse gemeenten gewerkt aan omgevingsvisies als pilots voorafgaande aan de invoering van de nieuwe wet (Nu al eenvoudig beter). Het zal nuttig zijn om de resultaten daarvan in brede kring te presenteren en deze visies als een soort van benchmark te hanteren. Ervaringen bij het opstellen van zon visie, waarbij gezocht wordt naar de best practices, zouden uitgewisseld kunnen worden en de koplopers zouden als voorbeeld kunnen worden gesteld ter motivering van andere gemeenten. Een verplichting zou dan het laatste zetje kunnen zijn om gemeenten te bewegen toch maar zon visie op te stellen.
Praktische argumenten
Praktische argumenten kunnen in dat verband een grotere rol spelen dan de door de regering aangevoerde instrumentele of inhoudelijke beleidsvoordelen. Zon argument kan zijn dat weliswaar in eerste instantie de nodige energie moet worden gestoken in het maken van een integrale visie, desnoods door de bestaande deelvisies in diverse beleidsstukken te bundelen en te harmoniseren, maar eenmaal vastgesteld zal er nog maar één centraal document zijn waarin het omgevingsbeleid is vastgelegd en dat in relatief lage frequentie kan worden aangepast. Die
geconcentreerde aanpassingspraktijk en aandacht
kan de talrijke aanpassingen vervangen van de verschillende documenten waarin verschillende aspecten van het omgevingsbeleid op verschillende momenten worden behandeld.
Ook kan een praktisch argument zijn dat de omgevingsvisie een belangrijke rol kan spelen bij de opstelling van het wel wettelijk verplichte omgevingsplan dat de brede opvolger wordt van het bestemmingsplan. Immers zal het hebben van zon overkoepelende, integrale visie op het gemeentelijke omgevingsbeleid een
noodzakelijke voorwaarde
zijn om te komen tot een samenhangend omgevingsplan waarin de diverse bestemmingsplannen moeten opgaan. Bij het laten voortbestaan van de verschillende afzonderlijke deelvisies op het ruimtelijke beleid, het monumenten- en erfgoedbeleid, het welstandsbeleid, het terrassenbeleid, reclamebeleid et cetera is het maken van een integraal omgevingsplan als uitvoeringsinstrument van die deelvisies een vrijwel onmogelijke klus. Het omgekeerde ligt dan meer voor de hand: een integrale visie die in deelplannen wordt geoperationaliseerd.
En een derde aspect van de omgevingsvisie zou een belangrijk argument kunnen zijn om tot zon visie te komen: de
totstandbrengingsprocedure
. Het instrument van de omgevingsvisie leent zich er uitstekend voor om vormen van burgerparticipatie in de praktijk te brengen. De weg naar de omgevingsvisie zou in tal van gemeenten nog wel eens belangrijker kunnen zijn dan het resultaat daarvan in een afgewogen document. Het past in elk geval niet meer in de huidige tijdgeest om nog op traditionele wijze tot een visie te komen: een ambtelijk concept op stellen, al dan niet met behulp van een extern bureau, dat in de inspraak brengen en vervolgens al dan niet aangepast door het bestuur, i.c. de gemeenteraad te laten vaststellen.
Nieuwe vormen van burgerparticipatie houden in dat door de gemeentelijke organisatie de ideeën en opvattingen over hoe de fysieke leefomgeving in de toekomst zou moeten worden ingericht bij de bevolking worden opgehaald en in een iteratief proces worden vertaald in een beleidsvisie. Dat vereist een open communicatie tussen bestuur en burgers waarbij het bestuur eerder een uitnodigende, stimulerende en faciliterende rol speelt dan een sturende (vgl. New Public Service-theorie). Het zal zowel voor de gemeentelijke organisatie als voor burgers, instellingen en bedrijven een omslag in het denken en werken vergen om aldus met gezamenlijke inspanning tot een breed gedragen visie te komen. De omgevingswet gaat ook hier uit van een paradigmawisseling in de rol van de overheid!
Een fascinerend democratisch proces op het hoogste niveau
Behalve dit is er nog door de leden Dik-Faber en Van Veldhoven (D66) een amendement voorgesteld waarbij het advies van de M.e.r.-commissie voor alle project-MER-procedures verplicht zou worden. [
6
] Die procedures zijn thans ook verplicht maar in het wetsontwerp wordt voorgesteld deze facultatief te maken. In het amendement wordt dus voorgesteld dit terug te draaien en de huidige situatie te laten voortbestaan. Zijn de beide voorstellen als onderdeel van de eerste parlementaire schermutselingen, een teken dat de Tweede Kamer conservatiever is dan de regering wil zijn? Zal de Tweede kamer een rem zetten op de ambities van de regering die in het wetsvoorstel best fors zijn?
In elk geval heeft het wetsvoorstel al direct heel wat stof bij het parlement doen opwaaien: er zijn intussen en kleine duizend (!) vragen gesteld in de Tweede Kamer over diverse discussiepunten uit de Omgevingswet. Er wordt thans hard gewerkt aan de beantwoording van die vragen die op korte termijn bij Nota naar aanleiding van het Verslag wordt verwacht. Dat zal ongetwijfeld vergezeld gaan van een (omgangrijke?) nota van wijzigingen. Belangrijke vraagpunten die door de leden van de Vaste Commissie van Infrastructuur en Milieu uit de Tweede Kamer aan de orde worden gesteld, zullen daarbij hun beantwoording vinden. Gelet op de omvangrijke en complexe materie, is te verwachten dat daarna door parlement en regering nadere stukken worden gewisseld totdat er een geheel ontstaat waarin de beide partijen zich in grote trekken kunnen vinden. Als daarna de plenaire mondelinge behandeling (mogelijk nog voor het zomerreces) plaatsvindt is er ook dan weer gelegenheid tot het indienen van amendementen waarover dan door de Tweede Kamer wordt gestemd. Vervolgens wordt het aangepaste voorstel aan de Eerste Kamer aangeboden die daar ook nog haar zegje over zal doen. De verwachting dat de behandeling in de beide Kamers zodanig voortvarend zal plaatsvinden dat de Omgevingswet in 2016 in het Staatsblad verschijnt lijkt behoorlijk optimistisch. [
7
]
Het is fascinerend om dit proces van wetgeving op het hoogste niveau in ons land nauwgezet te volgen, ook al zal dat een forse inspanning betekenen, gelet op de omvangrijke stukken die in dit dossier gewisseld worden. Het volgen van dat proces zou naar mijn mening niet alleen door de direct betrokkenen of uit wetenschappelijk oogpunt geïnteresseerden dienen te gebeuren, maar door ieder die van nabij in de praktijk met de toepassing van de Omgevingswet te maken zal krijgen. En dat is een heel ruime kring van personen en instellingen! Aan het Ministerie en aan de wetenschap (en uitgevers?) de taak om dat proces inzichtelijk en de stukken toegankelijk en hanteerbaar te maken voor een breed publiek. Immers wint daardoor de praktijk van de toepassing door bestuur en de rechter aanmerkelijk aan voorspelbaarheid voor betrokkenen. Maar behalve dat praktische argument zal het ook voor wie het wil zien een intrigerend proces worden om te aanschouwen hoe de regering en de beide Kamer der Staten Generaal omgaan met dit belangrijke, ambitieuze wetsvoorstel. Het wetsvoorstel kondigt, gelet op de centrale rol van de gemeente in samenhang met het subsidiariteitsbeginsel, de vierde decentralisatie op een rij aan, na die in het sociale nu in het fysieke domein!
#
[1] Uit het Redactioneel, Tijdschrift RegelMaat 2014 afl. 6, p. 320.
#
[2] Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet), Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3 (Memorie van Toelichting) Algemeen Deel, p. 114.
#
[3] Wetsvoorstel Omgevingswet, Memorie van Toelichting, Algemeen Deel, p. 120-121.
#
[4] Wetsvoorstel Omgevingswet 2014/15, 33 962, nr. 9.
#
[5] Zie mijn argumenten daarvoor in het Tijdschrift voor Omgevingsrecht, september 2012 nr. 2, Omgevingswet: gemiste of benutte kansen?, p. 36-37.
#
[6] Wetsvoorstel Omgevingswet 2014/15, 33 962, nr. 10.
#
[7] Zie de planningsbrief van de minister van I&M aan de Tweede Kamer d.d. 1 oktober 2014, kenmerk IENM/BSK-2014/214085.
Gerelateerde info:
