In Nederland weten wij niet anders dan dat niet alle vormen van detailhandel op elke locatie zijn toegestaan. Reden daarvoor is dat niet elke locatie voor elke vorm van detailhandel geschikt is en dat gemeenten veelal het centrumgebied willen beschermen. Concreet gezegd: een bouwmarkt aan de rand van de stad en de kledingwinkel in het centrum.
Maar kunnen zulke beperkingen zomaar worden gesteld? Die vraag heeft de rechtspraktijk de afgelopen jaren sterk beziggehouden. Inmiddels blijkt: als een brancheringsbeperking een toets in rechte wil doorstaan, zal er het nodige huiswerk door een gemeente moeten worden verricht om die te rechtvaardigen. Een brancheringsbeperking staat namelijk op gespannen voet met Europese regelgeving. Dat geldt evengoed als er een beperking aan uw assortiment wordt gesteld.
Zaak Woonplein Appingedam
De aanleiding voor deze discussie betrof een procedure over het bestemmingsplan Stad Appingedam. Met dit bestemmingsplan wordt onder meer een Woonplein aan de rand van Appingedam mogelijk gemaakt. Dit Woonplein is bedoeld als winkelgebied voor omvangrijke detailhandel, zoals meubelen, keukens en bouwmaterialen. Reguliere detailhandel zoals bijvoorbeeld schoenen- en kledingwinkels of supermarkten zijn ter plaatse niet toegestaan.
In deze zaak heeft een vastgoedondernemer aangevoerd dat de gemeenteraad met het opnemen van deze beperking in strijd handelt met de Europese Dienstenrichtlijn, door alleen detailhandel in omvangrijke goederen toe te staan. Hij wil op het Woonplein een schoenenzaak vestigen. De Dienstenrichtlijn biedt waarborgen dat dienstverleners, waar detailhandelsondernemingen onder vallen, zich in principe overal onbelemmerd kunnen vestigen binnen de Europese Unie.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) heeft in deze stelling aanleiding gezien om het Hof van Justitie te vragen (zogenoemde prejudiciële vragen) of dergelijke branchebeperkingen, die in Nederland aan de orde van de dag zijn, in strijd zijn met de Europese Dienstenrichtlijn.
Oordeel Hof van Justitie: strenge eisen aan brancheringsbeperking
Op 30 januari 2018 heeft het Hof van Justitie in een arrest (ECLI:EU:C:2018:44) antwoord gegeven op de vragen van de Afdeling. Die antwoorden luiden als volgt:
detailhandel in goederen valt onder de Europese Dienstenrichtlijn;
het streven naar behoud van de leefbaarheid van een stadscentrum en het voorkomen van
leegstand in binnenstedelijk gebied kan een brancheringsregeling rechtvaardigen, mits:
er wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid van de Dienstenrichtlijn.
Die voorwaarden houden in dat:
de regeling niet mag discrimineren;
de regeling gerechtvaardigd moet zijn om een dwingende reden van algemeen belang; en
de regeling geschikt moet zijn om het nagestreefde doel te bereiken, niet verder mag gaan
dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel niet kan worden bereikt met
minder beperkende maatregelen.
Met deze antwoorden is het vervolgens weer aan de Afdeling om te beoordelen of het bestemmingsplan Stad Appingedam aan alle voorwaarden voldoet.
Oordeel Afdeling: brancheringsbeperking beter motiveren
Op 30 juni 2018 komt het oordeel van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2018:2062).
Alle partijen zijn het er over eens dat de branchebeperking niet discrimineert. De Afdeling stelt vervolgens dat het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied noodzakelijk zijn voor de bescherming van het stedelijk milieu en dwingende redenen van algemeen belang vormen die branchering in het perifere winkelgebied rechtvaardigen. In algemene zin kan dus worden aangenomen dat een brancheringsregeling al snel voldoet aan de eerste twee voorwaarden van art. 15 derde lid van de Dienstenrichtlijn.
Maar dan moet de Afdeling een oordeel geven of de branchebeperking ook voldoet aan de derde voorwaarde, de zogenoemde evenredigheidstoets.
De gemeente stelt hierover dat de brancheringsregeling in het bestemmingsplan geschikt is om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand in binnenstedelijk gebied te voorkomen. De gemeente veronderstelt daarbij dat, indien branchering op het Woonplein wordt losgelaten, dit tot gevolg heeft dat in het centrum van Appingedam gevestigde of nog niet in Appingedam gevestigde reguliere detailhandel zich zal vestigen op het Woonplein, hetgeen tot vertrek van of druk op detailhandel in het centrum zal leiden en daarmee tot een minder aantrekkelijke mix aan winkels in het centrumgebied.
Dit betoog vindt de Afdeling onvoldoende. Van de gemeente Appingedam maar daarmee ook van alle andere gemeenten wordt geëist dat, als zij een branchebeperking wil rechtvaardigen, zij dat doet aan de hand van locatiespecifiek onderzoek.
In Appingedam zal aangetoond moeten worden wat de gevolgen van vestigingsmogelijkheden ter plaatse van het Woonplein zullen zijn op de samenstelling van het winkelaanbod en de leegstand in het centrum van Appingedam. Slechts als daaruit blijkt dat de door de gemeente gevreesde gevolgen zich daadwerkelijk zullen gaan voordoen, lijkt een branchebeperking gerechtvaardigd. De Afdeling heeft Appingedam een half jaar de tijd gegeven om die onderbouwing alsnog te geven.
Ruimtelijk ordeningsstelsel op de schop?
In de praktijk heeft deze uitspraak het nodige stof doen opwaaien. Waar er eerder klakkeloos van werd uitgegaan dat brancheringsbeperkingen zijn toegestaan, blijken deze beperkingen op gespannen voet te staan met het Europees recht.
Het zal voor veel gemeenten niet eenvoudig zijn om én te motiveren dat een branchebeperking een geschikt middel is om een bepaald doel te bereiken én aan te tonen dat er geen andere (minder beperkende) methode bestaat om dat doel te bereiken. Een reële verwachting lijkt daarmee te zijn dat er in de toekomst een gevarieerder winkelbeeld zal ontstaan.
Les voor de praktijk: proactief handelen
Het mes snijdt natuurlijk altijd aan twee kanten. Soms bent u er bij gebaat dat zich enkel bepaalde vormen van detailhandel (bijvoorbeeld enkel traditionele perifere detailhandel) in uw omgeving vestigen, maar het kan evengoed zo zijn dat u juist voordelen ziet in de vestiging van een echte publiekstrekker (bijvoorbeeld een supermarkt) in uw omgeving, die normaliter juist op een perifere locatie wordt geweerd.
In beide gevallen is het aan te raden om proactief te handelen. Dat kan door op voorhand zelf onderzoek te doen. Welk onderzoek dat moet zijn is uiteraard afhankelijk van de specifieke situatie, maar het zou kunnen gaan om:
onderzoek dat aannemelijk maakt dat geen of nauwelijks effecten zijn te verwachten van perifere vestiging van specifieke branches (of juist wel);
vergelijkend onderzoek waaruit blijkt dat elders een enigszins vergelijkbaar geval perifere vestiging geen negatief effect heeft gehad op het functioneren van een centrum (of juist wel);
onderzoek dat uitwijst dat de kracht van het centrum niet gelegen is in het specifiek behouden van bepaalde branches, maar juist op andere pijlers gebaseerd is. Dat leidt er mogelijk toe dat het doel met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt (of juist niet). Denk hierbij bijvoorbeeld aan herinrichting van de openbare ruimte, gratis parkeren, divers aanbod of een invulling met horeca.
Ook als u zich niet kunt vinden in een beperking die aan het door u te voeren assortiment wordt gesteld kan het raadzaam zijn om te onderzoeken of een dergelijke beperking wel te rechtvaardigen is.
Het effect van dergelijke onderzoeken vooraf zal zijn dat het voor uw gemeente moeilijker (of juist makkelijker) wordt om de evenredigheidstoets te doorstaan. En dat helpt u uiteraard om te bereiken dat u in het voor u meest optimale ondernemersklimaat terecht komt.
Ook gepubliceerd in Vakblad MIX
