Stikstof en Cie Remkes: kan het ook anders?

Het belangrijkste doel van dit programma is het terugbrengen van de stikstofdepositie tot tenminste onder de grens van de kritische depositiewaarde door beperkingen te stellen aan de emissie van NOx en NH3 in de diverse relevante sectoren (o.a. luchtvaart, bouw, industrie, landbouw). Deze forse reductie van stikstofdepositie is noodzakelijk om de natuurdoelstellingen in stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden te halen. Het eindadvies formuleert voor iedere sector duidelijke aanbevelingen aan de hand waarvan deze emissiereductie kan worden bereikt. Terecht vraag de Commissie Remkes daarbij ook duidelijk aandacht voor een goede borging van uit te voeren natuurmaatregelen – want alleen dan kan uitvoering van deze maatregelen worden verzekerd en bestaat er wellicht ruimte om daarop vooruitlopend activiteiten onder een bepaalde drempelwaarde toe te staan.

Over het advies van de Commissie Remkes valt veel te zeggen; de afgelopen dagen buitelden de opvattingen van diverse partijen over elkaar heen, waarbij iedereen vanuit zijn eigen kleur of belang onderdelen van het advies wel of juist niet onderschreef. De tijd zal het leren welke punten worden overgenomen door het Kabinet; duidelijk is wel dat alle partijen de messen slijpen en dat de maatregelen die door de Minister van LNV zijn aangekondigd in de brief van 24 april jl. in het licht van dit eindadvies niet voldoende zijn. Het ligt ook voor de hand dat het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering, dat met stoom en kokend water is voorbereid en voor een heel korte periode ter consultatie is gelegd, nog eens wordt herzien.

Los van alle details van de oplossingsrichtingen die de Commissie Remkes voorstelt, verdient er één aspect bij de uitwerking m.i. bijzondere aandacht. Dat is de doelstelling van het natuurbeleid om 50% reductie van de binnenlandse stikstofemissies te behalen zodat in 74% van de stikstofgevoelige natuurgebieden de kritische depositiewaarde niet meer wordt overschreden. In het advies mist echter de onderbouwing, of zo men wil, de koppeling tussen de overschrijding van de kritische depositiewaarde en de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn. Deze verplichtingen komen er, samengevat, op neer dat in Natura 2000-gebieden een gunstige staat van instandhouding moet worden bereikt. Dat staat niet synoniem aan het niet langer overschrijden van de kritische depositiewaarde. Het is niet voor niets dat de Afdeling bestuursrechtspraak al sinds jaar en dag stelt dat de kritische depositiewaarde slechts ‘de grens is waarboven significante effecten op Natura 2000-gebieden niet bij voorbaat kunnen worden uitgesloten’ en niet de grens bij overschrijding waarvan een gunstige staat van instandhouding niet kan worden bereikt. Of deze gunstige staat wordt bereikt, is niet alleen afhankelijk van de vraag of de kritische depositiewaarde wordt overschreden maar hangt ook af van andere factoren in een Natura 2000-gebied (zoals bijvoorbeeld de waterhuishouding). Uiteindelijk gaat het om de vraag hoe een ecosysteem als geheel functioneert, waarbij stikstof weliswaar een belangrijke rol heeft maar waarbij ook andere factoren een rol hebben. Er zijn immers gebieden in Nederland waar habitattypen aanwezig zijn die er op basis van de hoeveelheid stikstofdepositie op het gebied niet zouden kunnen zijn omdat de kritische depositiewaarde voor het habitattype wordt overschreden, en vice versa.

Het voordeel van de door de Commissie geformuleerde doelstelling is dat deze meetbaar én daardoor duidelijk is, waardoor e.e.a. zich laat vertalen in concrete maatregelen en afrekenbare doelen. Zou het doel zijn: in 2030 moet de gunstige staat van instandhouding worden bereikt, dan zal er nog veel tijd besteed (of zelfs verspild) worden aan de vraag welke factoren binnen een Natura 2000-gebieden moeten veranderen om aan deze doelstelling te voldoen. Dan zijn we weer jaren verder, zonder dat de natuur er beter van is geworden; in de tussentijd blijft vergunningverlening voor nieuwe projecten net zo ingewikkeld als nu het geval is. Vanuit de bestuurlijke realiteit is het dus heel begrijpelijk dat de Commissie Remkes een concrete doelstelling formuleert en dat deze doelstelling direct gekoppeld wordt aan een verlaging van stikstofemissies. Remkes pleit voor verdere uitwerking van deze doelstelling in ‘gebiedsspecifiek maatwerk’ dat moet resulteren in natuurherstelprogramma’s. Juist in deze gebiedsspecifieke analyses zal m.i. duidelijk moeten worden of het realiseren van de forse stikstofreductie die Remkes voor ogen heeft, noodzakelijk is voor het bereiken van een gunstige staat van instandhouding in het Natura 2000-gebied of dat er andere, meer logische knoppen zijn om aan te draaien. Parallel aan dit gebiedsgerichte proces verdient het overigens m.i. aanbeveling om na te gaan of de ooit geformuleerde kritische depositiewaarden nog wel actueel zijn.

Uiteraard, het staat buiten kijf dat de stikstofemissies in Nederland omlaag moeten om een betere natuurkwaliteit te realiseren; het is echter de vraag of dat betekent dat de emissies onder de kritische depositiewaarde terecht moeten komen. In dat opzicht is het nog niet eens zo gek dat het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering uitgaat van een te halen ‘streefwaarde’; dat biedt nog ruimte om in het gebiedsgerichte proces te kijken welke maatregelen voor een specifiek Natura 2000-gebied effectief zijn. Aan de andere kant moet voorkomen worden dat het lijkt alsof er maar beperkt maatregelen moeten worden getroffen om te voldoen aan de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn en moeten geen hazenpaadjes worden bewandeld waarmee het voldoen aan de Habitatrichtlijn vooruit geschoven worden. Want als er iets is dat het advies van de Commissie Remkes terecht duidelijk maakt, is dat het voor de natuur – en daarmee ook voor economische activiteiten – één voor twaalf is.