De Afdeling advisering van de Raad van State heeft advies uitgebracht over het wetsvoorstel ‘Spoedwet COVID-19 Justitie en Veiligheid’. De minister van Justitie en Veiligheid en de minister voor Rechtsbescherming hebben het wetsvoorstel op 8 april 2020 bij de Tweede Kamer ingediend. Daarmee is ook het advies van de Afdeling advisering openbaar geworden.
Het wetsvoorstel is een zogenoemde verzamelwet. Het bevat verschillende voorzieningen en wettelijke aanpassingen om het wetgevingsproces, de rechtspraak en het openbaar bestuur zo goed als mogelijk te laten functioneren zolang de beperkingen als gevolg van de uitbraak van het coronavirus (Covid-19) gelden. Het voorstel regelt onder meer dat fysieke zittingen in gerechtelijke procedures in burgerlijke, bestuursrechtelijke en strafrechtelijke zaken tijdelijk via elektronische weg kunnen plaatsvinden. Ook bevat het wetsvoorstel tijdelijke voorzieningen voor de vergaderingen en verslaglegging van rechtspersonen en van verenigingen van eigenaars. De Afdeling advisering onderschrijft de noodzaak van deze verschillende aanpassingen en voorzieningen, maar zij maakt daarover wel een aantal opmerkingen.
Op grond van het wetsvoorstel mag voor de behandeling van burgerlijke, bestuursrechtelijke en strafzaken gebruik worden gemaakt van (groeps)telefoongesprekken en beeldbellen, als alternatief voor het houden van fysieke zittingen. Dit kan ook als partijen daar niet mee instemmen. In bepaalde strafrechtelijke zaken moet wel een fysieke zitting plaatsvinden. Dit heeft volgens de toelichting te maken met het beginsel van de openbaarheid van de terechtzitting.
Uit de toelichting blijkt alleen nog niet hoe die openbaarheid feitelijk kan worden gerealiseerd zonder aanwezigheid van het publiek. Het uitgangspunt is dat civiele, bestuursrechtelijke en strafrechtelijke zittingen plaatsvinden door het houden van fysieke, openbare zittingen. Beperking daarvan kan worden gerechtvaardigd door belangen die verband houden met de coronacrisis, namelijk de volksgezondheid, het voortgaan van de goede rechtspleging en de openbare orde.
De Afdeling adviseert het doel van de maatregelen (namelijk de verdere verspreiding van het coronavirus tegengaan) expliciet in de wettelijke bepalingen op te nemen. Verder adviseert zij in de toelichting te verduidelijken hoe het wetsvoorstel recht kan doen aan het uitgangspunt van openbaarheid van rechtspraak, en in hoeverre de openbaarheid van de behandeling van civiele, bestuursrechtelijke en strafzaken als gevolg van het wetsvoorstel kan worden beperkt.
Het wetsvoorstel bevat voornamelijk tijdelijke voorzieningen die in beginsel per 1 september 2020 vervallen. Daarop wordt voor een aantal artikelen een uitzondering gemaakt. De Afdeling adviseert ook aan deze artikelen een tijdelijk karakter te geven. Het treffen van permanente voorzieningen is immers niet in overeenstemming met het tijdelijk karakter van het wetsvoorstel. Van belang is dat er geen internetconsultatie en formele consultaties hebben plaatsgevonden. Op een later moment kan worden bekeken of de maatregelen (meer) permanent moeten worden geregeld.
Het wetsvoorstel regelt ook dat zogenoemde ‘voorprocedures’ buiten werking kunnen worden gesteld bij algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen die spoedeisende voorzieningen treffen in verband met de uitbraak van het coronavirus. Consultaties en een voor- en nahangprocedure bij de Tweede en Eerste Kamer zullen dan niet plaatsvinden. De Afdeling advisering vraagt zich af hoe zonder deze voorprocedures alsnog recht kan worden gedaan aan de maatschappelijke behoefte om te worden gehoord, ook in spoedeisende gevallen. Het advies is om daarop in de toelichting in te gaan.
Door de maatregelen die in het kader van de coronacrisis zijn genomen kan het zijn dat aan beslistermijnen voor beslissingen op aanvraag of het nemen van beslissingen op bezwaar (of administratief beroep) niet meer in alle gevallen wordt voldaan. De minister voor Rechtsbescherming heeft de Afdeling advisering verzocht om in te gaan op het nut, de noodzaak en de aanvaardbaarheid van een eventuele tijdelijke wettelijke voorziening die bepaalt dat de situatie van overmacht van rechtswege van toepassing is, en zo nodig in te gaan op mogelijke alternatieven.
De Afdeling advisering stelt voorop dat het bestaande juridische kader in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op zich mogelijkheden biedt om met crisissituaties rekening te houden door de bepalingen over overmacht. In die zin zou een generieke regeling dat tijdelijk van rechtswege in alle gevallen sprake is van overmacht wel ver gaan, omdat de gevolgen daarvan niet zijn te overzien. Tegelijkertijd begrijpt de Afdeling advisering dat op bepaalde terreinen behoefte bestaat aan een wettelijke voorziening die voorkomt dat door termijnoverschrijding bepaalde rechtsgevolgen intreden. Op die terreinen zouden de in de Awb opgenomen regels tijdelijk buiten werking kunnen worden gesteld. Dan gaat het over de dwangsom bij niet tijdig beslissen, de lex silencio positivo, en de bijzondere bepalingen voor beroep tegen niet tijdig handelen. De lex silencio positivo houdt in dat een aanvraag van een vergunning stilzwijgend is (of wordt) verleend als het bestuursorgaan niet tijdig heeft beslist of gereageerd op de aanvraag. Maar zo’n voorziening moet in de wet wel een duidelijk tijdelijk karakter te krijgen.
