Onlangs gaf minister Schouten van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in een kamerbrief aan dat het kabinet een drempelwaarde voor de bouw wil onderzoeken om zo de toestemmingverlening van nieuwbouw te vereenvoudigen. Is dit een goed idee of niet? Ralph Frins geeft hieronder zijn antwoord op deze vraag.
Het kabinet speelt al langere tijd met de gedachte om weer een drempelwaarde in te stellen. Met het oog hierop diende minister Schouten afgelopen najaar een verzoek in bij de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling advisering) om haar van voorlichting te dienen met betrekking tot de instelling van een drempelwaarde voor geringe stikstofdeposities. Daarnaast is in het kader van de Spoedwet aanpak stikstof ook de wettelijke grondslag voor het instellen van een drempelwaarde gewijzigd (artikel 2.9, tweede en derde lid, Wet natuurbescherming). Daardoor bestaat sinds 1 januari 2020 de mogelijkheid om een drempelwaarde bij ministeriële regeling in te stellen in plaats van bij algemene maatregel van bestuur, hetgeen onder meer een kortere proceduretijd betekent.
Sindsdien is nog wel een aantal keer - onder meer in de kabinetsbrief met betrekking tot de structurele aanpak stikstof d.d. 24 april 2020 - melding gemaakt van het feit dat de (on)mogelijkheden voor het instellen van een regionale drempelwaarde worden onderzocht, maar concrete, tastbare resultaten bleven uit. Het eindadvies van het Adviescollege Stikstofproblematiek (beter bekend als de Commissie Remkes; hierna: het Adviescollege) lijkt het kabinet echter het benodigde duwtje in de rug te hebben gegeven. In dit advies - met de treffende titel ‘Niet alles kan overal’ - breekt het Adviescollege namelijk een lans voor het op korte termijn invoeren van een drempelwaarde voor kleine en tijdelijke emissies vanuit de bouwsector.
Het Adviescollege noemt verschillende steekhoudende argumenten waarom specifiek voor de bouwsector zo spoedig mogelijk een drempelwaarde moet worden ingevoerd. Zo is de bouwsector bijzonder hard getroffen door de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling bestuursrechtspraak) met betrekking tot het Programma Aanpak Stikstof (PAS), omdat een bouwbedrijf - anders dan bijvoorbeeld een industrieel bedrijf - geen vergunning heeft voor het uitvoeren van activiteiten en daarmee niet beschikt over ‘jaarlijkse stikstofruimte’. Verder wijst het Adviescollege erop dat de bouwsector onmisbaar is voor de uitvoering van projecten die een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan het herstel van de economie de komende jaren. Daarbij komt dat de bouwsector slechts een zeer beperkte bijdrage levert aan de totale stikstofdepositie in Nederland.
Gelet op dit alles behoeft het geen betoog dat het goed is dat het kabinet voornemens is om een drempelwaarde in te stellen voor de bouwsector. In dit verband zij erop gewezen dat ook de Afdeling advisering in voornoemde voorlichting de bouwsector expliciet noemt als een sector die voor een drempelwaarde in aanmerking komt, aangezien deze sector van groot algemeen belang is en op zichzelf in beperkte mate bijdraagt aan stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. In diezelfde voorlichting benadrukt de Afdeling advisering echter ook dat een drempelwaarde enkel verdedigbaar is, als daar een stevig maatregelenpakket aan ten grondslag ligt. Van belang hierbij is dat (veel) meer maatregelen worden getroffen dan alleen maatregelen die de cumulatieve stikstofdepositie van vrijgestelde maatregelen compenseren, aldus de Afdeling advisering.
In zijn eindadvies herhaalt het Adviescollege deze kernboodschap. Hierbij stelt het Adviescollege zich op het standpunt dat juridisch moet worden vastgelegd dat de emissies van bouwprojecten in (maximaal) 10 jaar tijd worden teruggebracht met 80%, hetgeen door de bouwsector zelf haalbaar wordt geacht. Volgens het Adviescollege zou hiermee voldoende ruimte worden gecreëerd om bouwprojecten te vrijwaren van gedetailleerde stikstofberekeningen, door invoering van een goed onderbouwde drempelwaarde voor tijdelijke emissies.
Ik acht het niet bij voorbaat uitgesloten dat een drempelwaarde, zoals door het Adviescollege voorgesteld, juridisch houdbaar is. Zoals het Adviescollege ook benadrukt is dan wel essentieel dat een aanzienlijke emissiereductiedoelstelling juridisch wordt vastgelegd én dat de daaraan gekoppelde drempelwaarde deugdelijk wordt onderbouwd. Dat is de opgave waar het kabinet nu voor aan de lat staat in het kader van de vervolmaking van het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering dat recentelijk ter consulatie lag.
Tijdens het debat in de Eerste Kamer over de Aanvullingswet natuur Omgevingswet en het bijbehorende Aanvullingsbesluit d.d. 30 juni jl. gaf minister Schouten aan dat het de bedoeling is dat voornoemd wetsvoorstel nog voor de zomer voor advies naar de Afdeling advisering wordt verstuurd. Derhalve is de eerste horde die moet worden genomen, dat het kabinet de Afdeling advisering ervan weet te overtuigen dat de voorgestelde drempelwaarde voor de bouwsector juridisch houdbaar is. Meer concreet: dat de uitwerking die het kabinet daaraan geeft, verenigbaar is met de hoge eisen die blijkens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie en de Afdeling bestuursrechtspraak aan een drempelwaarde worden gesteld. Gelet op de zomerperiode en op het feit dat een advies van de Afdeling advisering pas openbaar wordt op het moment dat een wetsvoorstel wordt ingediend bij de Tweede Kamer, zal het in ieder geval nog enkele weken duren voordat duidelijk wordt of de bouwsector daadwerkelijk kan bouwen op de voorgestelde drempelwaarde.
Ralph Frins is research fellow bij de vaksectie Bestuursrecht van de Radboud Universiteit in Nijmegen.
