Op 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de Raad van State een belangrijke uitspraak gedaan over het Programma Aanpak Stikstof. De gevolgen hiervan voor de praktijk zijn groot. In mijn blogserie ben ik ingegaan op de verschillende onderdelen van de uitspraak. In dit blog geef ik een samenvatting.
Voortraject
Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is op 1 juli 2015 in werking getreden en had als doelstelling om de natuur te verbeteren en vergunningverlening vlot te trekken. Hiervoor bevat het PAS brongerichte maatregelen en herstelmaatregelen. Deze maatregelen moesten ruimte creëren om nieuwe economische ontwikkelingen mogelijk te maken (ontwikkelingsruimte).
Vanaf het begin staat de juridische houdbaarheid van het PAS ter discussie. Op 17 mei 2019 heeft de Raad van State in een aantal pilotzaken een tussenuitspraak gedaan over het PAS (zie de
samenvatting
van mijn blogserie over deze tussenuitspraak). In deze tussenuitspraak is een aantal gebreken aan het PAS vastgesteld en zijn prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie gesteld. Hierover heeft de Advocaat-Generaal op 25 juli 2018 een conclusie
uitgebracht. Het Hof van Justitie heeft op 7 november 2018 een
uitspraak
gedaan. Op 29 mei 2019 heeft de Raad van State weer een uitspraak gedaan.
Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar
deel 1 van mijn blogserie
.
Passende beoordeling en maatregelen
Een programmatische aanpak met een passende beoordeling waarin een bepaalde totale hoeveelheid stikstofdepositie is beoordeeld, is in beginsel toegestaan. Zon passende beoordeling moet echter aan dezelfde eisen voldoen als een passende beoordeling voor een individueel plan of project. Dit betekent dat wetenschappelijk gezien zeker moet zijn dat er geen nadelige gevolgen zijn voor een Natura 2000-gebied.
In een passende beoordeling mogen alleen maatregelen worden betrokken als de verwachte voordelen van die maatregelen vaststonden ten tijde van de passende beoordeling. En dan verschilt het nog per maatregel hoe die maatregel mag worden betrokken.
Voor instandhoudingsmaatregelen en preventieve maatregelen die nodig zijn op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, en autonome ontwikkelingen, geldt dat de positieve gevolgen hiervan (als die vaststonden) alleen mogen worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden. In de passende beoordeling van het PAS zijn de positieve gevolgen van dergelijke maatregelen echter op een andere manier betrokken, namelijk bij de beoordeling of de negatieve gevolgen van de toedeling van stikstofdepositie waarin het PAS voorziet, kunnen worden voorkomen. Omdat dit niet is toegestaan, voldoet de passende beoordeling niet aan de eisen die daaraan worden gesteld.
Voor beschermingsmaatregelen (mitigerende maatregelen) geldt dat de positieve gevolgen hiervan (als die vaststonden) mogen worden betrokken bij het beoordelen van de vraag of met het treffen van die maatregelen de eventuele schadelijke gevolgen van een plan of project kunnen worden voorkomen of verminderd.
Of een maatregel nodig is voor het voorkomen van verslechtering of het behoud van stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, hangt af van de huidige staat van instandhouding van de stikstofgevoelige natuurwaarden. De kritische depositiewaarde geldt daarbij niet als een absolute grenswaarde.
Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar
deel 2 van mijn blogserie
.
Verwachte voordelen
Om te beoordelen of de verwachte voordelen van maatregelen vaststonden ten tijde van de passende beoordeling, heeft de Raad van State een aantal
uitgangspunten en factoren
vastgesteld. Een berekening gebaseerd op gemiddelde waarden is hierbij niet toereikend.
De Raad van State heeft geoordeeld dat de verwachte voordelen van de herstelmaatregelen, de PAS-bronmaatregelen en autonome ontwikkelingen die in de passende beoordeling van het PAS zijn betrokken, niet vaststonden ten tijde van die beoordeling. Daarom voldoet de passende beoordeling ook op dit punt niet aan de eisen die daaraan worden gesteld. De passende beoordeling biedt niet de vereiste wetenschappelijke zekerheid dat er geen nadelige gevolgen zijn voor een Natura 2000-gebied.
Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar
deel 3 van mijn blogserie
.
PAS onderuit en onderdelen onverbindend
Omdat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, mag het PAS niet meer worden gebruikt als toestemmingsbasis voor activiteiten. De Raad van State heeft om die reden een aantal onderdelen van het PAS onverbindend verklaard.
Het PAS is onverbindend voor zover daarin Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Dit betekent dat het PAS voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt.
Het PAS is onverbindend voor zover dat een vrijstelling van de vergunningplicht bood voor activiteiten onder de drempel- en grenswaarde. Activiteiten die op basis van deze vrijstelling zijn gerealiseerd, zijn alsnog vergunningplichtig.
Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar
deel 5 van mijn blogserie
. In
deel 4 van mijn blogserie
staat voor welke doeleinden het PAS mogelijk nog nuttig kan zijn.
Gevolgen voor de praktijk
De gevolgen van de uitspraak voor de praktijk zijn groot. Dat geldt niet alleen voor de veehouderij, maar bijvoorbeeld ook voor de industrie, infrastructuur, haven, woningbouw en recreatie. Hieronder staan de belangrijkste gevolgen voor de praktijk.
Hieronder staat een korte samenvatting van de gevolgen van de uitspraak voor de praktijk.
Het PAS mag niet meer worden gebruikt als toestemmingsbasis voor activiteiten. Dat geldt ook voor de passende beoordeling van het PAS.
Het PAS geldt voor geen enkel Natura 2000-gebied meer.
Omdat het PAS voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt, is het PAS-beoordelingskader niet meer van toepassing op aanvragen om een toestemmingsbesluit.
Het is niet meer verplicht om AERIUS Calculator te gebruiken voor het bepalen van de stikstofdepositie. De Raad van State sluit niet uit dat AERIUS Calculator wel kan worden gebruikt voor het bepalen van de stikstofdepositie. Het is echter geen geschikt model voor depositieberekeningen op korte afstand.
De referentiesituatie ten opzichte waarvan moet worden beoordeeld of er sprake is van een toename van stikstofdepositie, is niet meer de referentiesituatie zoals bedoeld in artikel 2.4, vijfde lid, van de Regeling natuurbescherming (maar waarschijnlijk de datum waarop een gebied is aangewezen als Natura 2000-gebied).
Het verbod van extern salderen geldt niet meer. Dit betekent dat extern salderen weer is toegestaan.
De vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten onder de drempel- en grenswaarde geldt niet meer.
Voor alle activiteiten die de afgelopen jaren met toepassing van deze vrijstelling zijn gerealiseerd of verricht, is alsnog een natuurvergunning nodig. Dat geldt ook als voor een activiteit een PAS-melding is gedaan (die is dus niets waard).
Natuurvergunningen die zijn verleend op basis van het PAS-beoordelingskader en nog niet onherroepelijk zijn, liggen in beginsel gereed voor vernietiging.
Omgevingsvergunningen voor activiteiten met een stikstofdepositie onder de drempel- en/of grenswaarde die nog niet onherroepelijk zijn, zullen alsnog moeten worden aangevuld met een natuurtoestemming (vanwege de aanhaakplichtwaarschijnlijk in de vorm van een verklaring van geen bedenkingen).
Bestemmingsplannen waarin gebruik is gemaakt van de passende beoordeling van het PAS en die nog niet onherroepelijk zijn, moeten alsnog worden voorzien van een passende beoordeling op planniveau.
Een natuurvergunning die is verleend op basis van het PAS-beoordelingskader mag niet één-op-één worden ingepast in een bestemmingsplan, ook niet als die vergunning onherroepelijk is.
De eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen, zijn in de rechtspraak aangescherpt.
Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar
deel 6 van mijn blogserie
.
Hoe nu verder?
Om nu alsnog een natuurvergunning te verkrijgen, zijn er verschillende mogelijkheden. Een van deze mogelijkheden is extern salderen, zoals dat ook werd gedaan voordat het PAS op 1 juli 2015 in werking trad. In
deel 7 van mijn blogserie
licht ik toe hoe het ook alweer zit met extern salderen en welke voorwaarden hiervoor gelden. Ten opzichte van de situatie vóór het PAS geldt nu een extra voorwaarde, namelijk dat het stikstofdepositiesaldo van een stoppend agrarisch bedrijf niet dubbel mag worden benut.
Andere mogelijkheden om een natuurvergunning te verkrijgen, zijn intern salderen, een provinciale depositiebank, andere mitigerende maatregelen en de ADC-toets. Voor een toelichting hierop verwijs ik naar
deel 7 van mijn blogserie
.
Daarin benoem ik ook nog een aantal aandachtspunten bij het aanvragen of aanpassen van een natuurvergunning, namelijk het te gebruiken rekenmodel (AERIUS Calculator is niet meer verplicht), de emissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij (die mogen misschien niet meer worden toegepast) en beweiden en bemesten (daarvoor is ook een natuurvergunning vereist).
Integrale aanpak
De overheid heeft besloten om door te gaan met de uitvoering van de bron- en herstelmaatregelen. Er komt een pakket aan extra bronmaatregelen.
Voor beweiden en bemesten en activiteiten waarvoor een PAS-melding is gedaan maar die nu alsnog vergunningplichtig zijn, wil de overheid een oplossing bedenken.
Voor de langere termijn streeft de overheid een integrale aanpak voor het terugdringen van schadelijke emissies na.
Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 8 van mijn blogserie.
Andere delen blogserie
Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:
samenvatting uitspraak
