nieuws

Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 2): passende beoordeling

11-06-2019

In de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) over het Programma Aanpak Stikstof is de Raad van State onder andere ingegaan op de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het programma. De vraag staat centraal of de passende beoordeling voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Daarvoor is onder andere van belang hoe de maatregelen die in de passende beoordeling zijn opgenomen, juridisch moeten worden geduid en óf deze in de passende beoordeling hadden mogen worden opgenomen.

Eisen t.a.v. passende beoordeling

Allereerst stelt de Raad van State op basis van de uitspraak van het Hof van Justitie vast dat een programmatische aanpak met een passende beoordeling waarin een bepaalde totale hoeveelheid stikstofdepositie is beoordeeld, in beginsel is toegestaan. Maar die passende beoordeling voor een programma, zoals het Programma Aanpak Stikstof (PAS), moet aan dezelfde eisen voldoen als een passende beoordeling voor een individueel plan of project.

Op basis van een grondige en volledige toetsing van de wetenschappelijke deugdelijkheid van een passende beoordeling moet gegarandeerd kunnen worden dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat geen van de plannen of projecten schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. De passende beoordeling mag geen leemten vertonen en moet volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de plannen of projecten voor de betrokken Natura 2000-gebieden wegnemen.

Dit geldt derhalve ook voor (de effecten van) de maatregelen die in een passende beoordeling worden opgenomen. Daarom wordt hierna verder ingegaan op de verschillende soorten maatregelen en de eisen die daaraan worden gesteld om in een passende beoordeling te mogen worden betrokken.

Soorten maatregelen

Artikel 6 van de Habitatrichtlijn maakt een onderscheid tussen de volgende soorten maatregelen:

  • instandhoudingsmaatregelen (eerste lid);
  • preventieve maatregelen (tweede lid);
  • beschermingsmaatregelen / mitigerende maatregelen (derde lid);
  • compenserende maatregelen (vierde lid);
  • autonome maatregelen.

Het treffen van instandhoudingsmaatregelen is voor de lidstaten verplicht. Het gaat om instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn voor het behoud of het herstel van de gunstige staat van instandhouding van de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Dit is een resultaatsverplichting. Het is echter aan de lidstaten om te bepalen op welke manier en in welk tempo hieraan uitvoering wordt gegeven.

Ook het treffen van passende (preventieve) maatregelen is voor de lidstaten verplicht. Het gaat om preventieve maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen, te voorkomen. De lidstaten hebben hierbij een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt.

Beschermingsmaatregelen (mitigerende maatregelen) dienen om de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen om ervoor te zorgen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten.

Compenserende maatregelen dienen om de schadelijke gevolgen van een plan of project te compenseren. Deze maatregelen spelen in het kader van het PAS geen rol.

In het PAS zijn de volgende soorten maatregelen opgenomen:

  • PAS-bronmaatregelen;
  • herstelmaatregelen;
  • autonome ontwikkelingen.

De verschillende soorten maatregelen heeft de Raad van State in het onderstaande overzicht opgenomen.

Eisen t.a.v. de maatregelen

Niet alle maatregelen mogen in een passende beoordeling worden betrokken. Zoals het Hof van Justitie heeft vastgesteld, mogen instandhoudingsmaatregelen (artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn), preventieve maatregelen (artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn), maatregelen die specifiek voor een programma zoals het PAS worden getroffen of autonome maatregelen (maatregelen die losstaan van het programma) alleen in een passende beoordeling worden betrokken als de verwachte voordelen van die maatregelen vaststaan ten tijde van de passende beoordeling.

In de praktijk is de vraag gerezen of de positieve gevolgen van de verschillende maatregelen in de passende beoordeling kunnen worden betrokken bij de beoordeling of de schadelijke gevolgen van de toedeling van stikstofdepositieruimte kunnen worden voorkomen of verminderd. De Raad van State heeft hierover het volgende vastgesteld.

  1. Instandhoudings- en preventieve maatregelen die nodig zijn op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, en autonome ontwikkelingen:
    1. de positieve gevolgen van deze maatregelen kunnen niet worden betrokken bij het beoordelen van de vraag of met het treffen van die maatregelen de eventuele schadelijke gevolgen van een plan of project kunnen worden voorkomen of verminderd;
    1. de positieve gevolgen van deze maatregelen kunnen wel worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden, mits de verwachte voordelen daarvan ten tijde van de passende beoordeling vaststaan;
  2. Beschermingsmaatregelen / mitigerende maatregelen (artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn):
    1. de positieve gevolgen van deze maatregelen kunnen worden betrokken bij het beoordelen van de vraag of met het treffen van die maatregelen de eventuele schadelijke gevolgen van een plan of project kunnen worden voorkomen of verminderd, mits de verwachte voordelen daarvan ten tijde van de passende beoordeling vaststaan.
De maatregelen in het PAS voldoen hier niet aan

De maatregelen die in de passende beoordeling van het PAS zijn betrokken, voldoen niet aan de hiervoor genoemde eisen. Het staat namelijk vast dat in de passende beoordeling van het PAS ook de positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen die op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig zijn, zijn meegenomen bij de beoordeling of de negatieve gevolgen van de toedeling van stikstofdepositie waarin het PAS voorziet, kunnen worden voorkomen. Dat geldt ook voor de positieve gevolgen door de autonome daling van de stikstofdepositie. De passende beoordeling van het PAS voldoet op dit punt dus niet aan de eisen die daaraan worden gesteld.

Maar hiermee is niet gezegd dat de PAS-bronmaatregelen en herstelmaatregelen zonder meer voor ieder Natura 2000-gebied dat in het PAS is opgenomen, moeten worden geduid als instandhoudingsmaatregelen en preventieve maatregelen die op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig zijn.

De duiding van de maatregelen

Voor het juridisch duiden van de PAS-bronmaatregelen en herstelmaatregelen is van belang wanneer een maatregel op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig is en welke factoren daarbij een rol spelen. De Raad van State heeft dit in het onderstaande, heldere overzicht vereenvoudigd weergegeven.

Of de PAS-bronmaatregelen en herstelmaatregelen (geheel of gedeeltelijk) nodig zijn voor het voorkomen van verslechtering of het behoud van stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, hangt af van de huidige staat van instandhouding van de stikstofgevoelige natuurwaarden. Daarbij is mede van belang of de bestaande stikstofbelasting een knelpunt vormt voor die staat.

Naar het oordeel van de Raad van State geldt de kritische depositiewaarde niet als een absolute grenswaarde voor het bepalen van de gunstige staat van instandhouding van stikstofgevoelige habitattypen. De mate en duur van de overschrijding van de kritische depositiewaarde zijn wel belangrijke indicatoren om te beoordelen of de daling van de depositie door de PAS-bronmaatregelen en de effecten van de herstelmaatregelen in de gebieden al dan niet nodig zijn voor het behoud en het voorkomen van verslechtering van de stikstofgevoelige natuurwaarden.

Omdat de juridische duiding van maatregelen afhankelijk is van de staat van instandhouding van stikstofgevoelige natuurwaarden, kan deze duiding per Natura 2000-gebied verschillen.

De verwachte voordelen van de maatregelen

Uit de uitspraak van het Hof van Justitie van 7 november 2018 volgt dat maatregelen alleen in een passende beoordeling mogen worden betrokken als de verwachte voordelen van die maatregelen vaststaan ten tijde van de passende beoordeling. Op de vraag of de maatregelen in de passende beoordeling van het PAS hieraan voldoen, ga ik in in het volgende deel van mijn blogserie.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

  1. inleiding
  2. passende beoordeling
  3. de verwachte voordelen van maatregelen
  4. waarvoor kan het PAS nuttig zijn
  5. onderdelen onverbindend
  6. gevolgen voor de praktijk
  7. extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?
  8. eerste reactie overheid
  9. samenvatting uitspraak

Meer van Omgevingsweb

Gerelateerd nieuws

Actualiteitenochtend PAS: hoe nu verder na de uitspraak van de Raad van State?

→ Lees meer

Handboek Natuurbeschermingsrecht

→ Lees meer

Nieuwsbrief

Blijf op de hoogte van het laatste nieuws. Word lid van onze gratis nieuwsbrief!

Schrijf je in