Op 30 november en 1 december 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) negen pilotzaken op zitting behandeld waarin het Programma Aanpak Stikstof (hierna: ‘de PAS’) een rol speelt.
Zie het eerdere
persbericht
van de Afdeling hierover. De afgelopen periode hebben wij al verschillende blogs hierover geschreven (zie o.a. het eerdere
blog
van mijn collega Paul Bodden). Deze week hebben de bij de pilotzaken betrokken partijen van de Afdeling een brief ontvangen met daarin de conceptvragen. Partijen hebben twee weken de tijd om op deze vragen te reageren alvorens de Afdeling in een openbare uitspraak de definitieve vragen vaststelt. Naar verwachting zal het dus nog enkele weken duren voordat deze uitspraak verschijnt. Vervolgens gaan de vragen naar het
Hof van Justitie
. Het Hof zal, nadat de Advocaat-Generaal een conclusie heeft genomen, in een arrest de gestelde vragen beantwoorden. Nadat het arrest door het Hof is gewezen, is de Afdeling weer aan zet. Die zal vervolgens aan de hand van de door het Hof beantwoorde vragen een oordeel vellen over de juridische houdbaarheid van de PAS.
De conceptvragen
De vragen zijn, zoals gezegd, nog conceptvragen. Partijen mogen hun zienswijze op de geformuleerde vragen geven. Dat betekent dat de definitieve vraagstelling, als gevolg van de door partijen ingediende zienswijzen, straks kan afwijken van de conceptvragen. In totaal betreft het vijf conceptvragen. Ik loop deze vragen hierna kort langs.
Het PAS en de daarmee samenhangende regelgeving voorzien voor projecten en andere handelingen die stikstofdepositie kunnen veroorzaken die een bepaalde drempel- of grenswaarde niet overschrijden in een uitzondering op de vergunningplicht. Voor die projecten en andere handelingen is geen individuele toestemming vereist. Voor projecten en andere handelingen die wel vergunningplichtig zijn geldt dat de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt ten grondslag wordt gelegd aan de vergunning. In deze gevallen is derhalve wél een individuele toestemming vereist, maar wordt geen individuele beoordeling gemaakt. Vraag 1 en 2 hebben, kort samengevat, betrekking op de verenigbaarheid van deze systematiek met artikel 6 lid 2 en 3 van de Habitatrichtlijn.
De overige vragen (vragen 3 tot en met 5) hebben betrekking op de maatregelen die betrokken zijn in de passende beoordeling die voor elk Natura 2000-gebied dat in het PAS is opgenomen, is gemaakt. Het gaat hierbij, onder andere, om de vraag of in een passende beoordeling die voor een programma is gemaakt, de positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen voor bestaande arealen van habitattypen en leefgebieden mogen worden betrokken, die worden getroffen in verband met de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 lid 1 en 2 van de Habitatrichtlijn. Met deze vraag hangt de vraag samen of, kort samengevat, de positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen in een passende beoordeling mogen worden betrokken, als deze ten tijde van de passende beoordeling nog niet zijn uitgevoerd. Het Hof wordt ook gevraagd de rol van de monitoring hierbij te betrekken.
Het Hof wordt ook gevraagd om een oordeel over de vraag of, kort samengevat, herstelmaatregelen die in het kader van een programma worden getroffen als beschermingsmaatregel als bedoeld in punt 28 van het Briels-arrest (Hof van Justitie 15 mei 2014,
ECLI:EU:C:2014:330
) kwalificeren.
Afsluitend wordt aan het Hof de vraag voorgelegd of, kort samengevat, de positieve gevolgen van de (verwachte) autonome daling van stikstofdepositie die zich zal gaan manifesteren in de programmaperiode in een passende beoordeling mag worden betrokken.
Afsluitend
Het is nu nog wachten op de uitspraak van de Afdeling waarin de aan het Hof te stellen vragen definitief worden vastgesteld. De omstandigheid dat de Afdeling prejudiciële vragen aan het Hof gaat stellen is uiteraard mooi nieuws voor de praktijk omdat daarmee duidelijkheid komt over de houdbaarheid van de PAS. Het stellen van prejudiciële vragen levert echter wel een praktisch probleem op. De Afdeling heeft namelijk in een eerder stadium te kennen gegeven dat alle (inhoudelijke) zaken waarin de PAS ter discussie wordt gesteld, worden aangehouden totdat er duidelijkheid komt in de pilot-zaken (zie hier het
persbericht
). De vraag is welke consequenties het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof voor gevolgen heeft voor die zaken. Worden deze aangehouden totdat het Hof de prejudiciële vragen heeft beantwoord? Ik sluit dat niet uit, omdat de Afdeling in eerdergenoemd persbericht mede heeft gedeeld dat
zaken die geen deel uitmaken van de pilot, en waar een inhoudelijke beoordeling over de PAS nodig is, worden aangehouden totdat uitspraak in de pilotzaken is gedaan
. Er kan pas een uitspraak worden gedaan in de pilotzaken, als het Hof de prejudiciële vragen heeft beantwoord. Dat kan nog wel even een tijdje duren. Wellicht dat de Afdeling binnenkort hier (meer) duidelijkheid over geeft.
De omstandigheid dat de Afdeling prejudiciële vragen gaat stellen over de PAS, betekent dat er voorlopig nog onduidelijkheid zal blijven bestaan over de juridische houdbaarheid van de PAS. Vanwege deze onduidelijkheid verwacht ik dat de komende periode de nodige verzoeken om voorlopige voorzieningen (schorsingsverzoeken) zullen worden ingediend bij de Afdeling én bij de verschillende rechtbanken. De strekking van deze verzoeken zal zijn om de betrokken besluiten te schorsen totdat er duidelijkheid is over de pilotzaken. Of een schorsing door de Voorzieningenrechter wordt uitgesproken, hangt uiteraard af van de te verrichten belangenafweging. Al met al ontstaat voor de praktijk een onzekere situatie de komende tijd. Laten we daarom hopen dat het Hof van Justitie (te zijner tijd) de beantwoording van de prejudiciële vragen voortvarend oppakt.
