Onder de Omgevingswet wordt het bestemmingsplan (als instrument) vervangen door het omgevingsplan. Het is voor gemeenten ondoenlijk om direct bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet een omgevingsplan te hebben dat het gehele gemeentelijke grondgebied bestrijkt, en tevens voldoet aan alle eisen die de Omgevingswet stelt.
Derhalve krijgen alle gemeenten bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet een ‘omgevingsplan van rechtswege’ (artikel 22.1 Omgevingswet).
Zoals wij in onze introductieblog aangaven, bestaat het omgevingsplan van rechtswege uit twee onderdelen. Een van deze onderdelen is de door het Rijk opgestelde regels, waarvan is bepaald dat ze tijdelijk deel uitmaken van het omgevingsplan. De zogenoemde ‘bruidsschat’.
De wettelijke grondslag voor de bruidsschatregels is in artikel 22.2 van de Omgevingswet vastgelegd. Daarin worden de regels van de bruidsschat aangeduid als omgevingsplanregels van rijkswege. Maar waarom is de bruidsschat eigenlijk in leven geroepen? Hoe moeten c.q. kunnen gemeenten met deze bruidsschat omgaan? En wanneer vervalt deze?
Let op : inmiddels is duidelijk dat de Omgevingswet niet meer per 1 januari 2021 in werking treedt. De minister voor Milieu en Wonen heeft – gelet op de coronacrisis – besloten om de inwerkingtreding op te schorten tot een nader te bepalen moment. Zie hiervoor de kamerbrief van 1 april 2020.
Onder de Omgevingswet gaan veel rijksregels over naar decentrale overheden (zie ons eerdere blog). Deze rijksregels moeten in beginsel “vertaald” worden naar omgevingsplanregels. De wetgever heeft hierbij onder ogen gezien dat gemeenten hiervoor enige tijd geboden moet worden.
Om die reden is het noodzakelijk dat in overgangsrecht wordt voorzien. Dit overgangsrecht is nodig om te voorkomen dat de rijksregels die worden gedecentraliseerd naar gemeenten, direct vervallen op de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet. De wetgever heeft in verband hiermee (en in het kader van de Invoeringswet Omgevingswet) verschillende mogelijkheden bezien.
Uiteindelijk is de keuze gevallen voor de optie waarbij die regels van rechtswege worden ingevoerd in de decentrale regelgeving. Dus in het omgevingsplan van rechtswege.
Kort samengevat stellen wij vast dat de regels uit de bruidsschat een bijzondere vorm van overgangsrecht behelzen. Deze regels moeten voorkomen dat op de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet een juridisch gat ontstaat. Ofwel een rechtsvacuüm.
Via het Invoeringsbesluit Omgevingswet worden de regels uit de bruidsschat rechtstreeks onderdeel van het omgevingsplan (of de waterschapsverordening).
Het gaat hier om de regels die het Rijk decentraliseert en die nu nog zijn opgenomen in wetten. En bijvoorbeeld algemene maatregelen van bestuur. Denk daarbij aan het Activiteitenbesluit milieubeheer, de Activiteitenregeling milieubeheer, maar bijvoorbeeld ook het Bouwbesluit 2012. Door deze regels toe te voegen aan elk gemeentelijk omgevingsplan is beoogd om een soepel overgangsrechtelijk regime te doen ontstaan.
Kortom: iedere gemeente krijgt dus van rechtswege een identieke set regels van het Rijk. Die regels vormen samen met de huidige gemeentelijke ruimtelijke regels, zoals bestemmingsplannen. Hetgeen geldt vanaf de invoering van de Omgevingswet het omgevingsplan van rechtswege. Hiervoor hoeven gemeenten niets te doen.
Zoals wij in onze introductieblog al aangaven, zijn bij de totstandkoming van de vier AMvB’s al keuzes gemaakt welke regels op landelijk niveau worden gesteld.
Regels die landelijk altijd moeten gelden (zoals technische maatregelen gebaseerd op de stand ter techniek en landelijke vergunningplichten) worden landelijk geregeld. De reikwijdte van de bruidsschat is dus gebaseerd op deze keuze: wat niet meer landelijk wordt geregeld is onderdeel van de bruidsschat. Dit strookt ook met het aan de Omgevingswet ten grondslag gelegde uitgangspunt ‘decentraal, tenzij’.
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet krijgen alle gemeenten van rechtswege een omgevingsplan. In de overgangsfase mogen gemeenten toewerken naar één gebiedsdekkend omgevingsplan. Gemeenten moeten in de overgangsfase bepalen of, en, zo ja, welke regels uit de bruidsschat (zoals hierna nader wordt toegelicht) worden overgenomen naar het volwaardige omgevingsplan. Het volwaardige omgevingsplan dient daarbij, uiteindelijk, als vervanging van het omgevingsplan van rechtswege.
Deze overgangsfase was voorzien van 1 januari 2021 tot 1 januari 2029. Maar zoals gezegd is de inwerkingtreding van de Omgevingswet opgeschort. Het is daardoor nog onduidelijk wat de consequenties zijn voor de lengte van de overgangsfase.
De regels van de bruidsschat kunnen op grond van artikel 22.2 lid 2 van de Omgevingswet worden gewijzigd bij een (appellabel) besluit tot vaststelling of wijziging van een omgevingsplan. Vanaf dag één van de inwerkingtreding van de Omgevingswet kunnen gemeenten dus op ieder gewenst moment de regels uit de bruidsschat aanpassen, behouden of laten vervallen.
Uit artikel 22.5 van de Omgevingswet vloeit de eis voort dat gemeenten – vóór het bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip – de regels uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan overhevelen naar het nieuwe deel.
Hoeveel tijd gemeenten hiervoor gaan krijgen is nog onbekend, nu de inwerkingtreding van de Omgevingswet is opgeschort. Het voornemen is om deze datum bij koninklijk besluit vast te stellen.
Gemeenten dienen, zoals gezegd, keuzes te maken over de vraag of, en, zo ja, welke regels uit de bruidsschat meegenomen worden naar het volwaardige omgevingsplan.
Gemeenten hebben ook de mogelijkheid om de bruidsschatregels bijvoorbeeld gebiedsgericht te wijzigen. Ook kan worden gekozen voor een meer thematische aanpak van de wijziging van de regels. Over hoe in de overgangsfase de omzetting naar één volwaardig omgevingsplan wordt verwezenlijkt, dient daarom goed te worden nagedacht. Zodoende is het belangrijk om op tijd te beginnen met het maken van een strategie en het ontwikkelen van een planning. Dat de inwerkingtreding van de Omgevingswet is opgeschort, is geen reden voor stilzitten.
De regels uit de bruidsschat in het tijdelijk deel moeten in de overgangsperiode expliciet bij appellabel besluit worden heroverwogen. De wetgever acht het namelijk van belang dat de regels van de bruisschat geen geïsoleerd onderdeel blijven binnen de overige regels van het omgevingsplan.
De noodzaak van een expliciete heroverweging vormt daarom volgens de wetgever een prikkel om de bruidsschatregels zo nodig te laten vervallen of aan te passen, aan de locatiespecifieke omstandigheden en in te passen in de overige daar geldende regels. Wij verwijzen hiervoor naar hoofdstuk 7 van de nota van toelichting bij (de ontwerpversie van) het Invoeringsbesluit Omgevingswet.
De regels uit de bruidsschat zijn niet toegespitst op lokale omstandigheden. De bruidsschat bevat evenwel regels waarbij het vooral afhangt van de lokale situatie welke regel passend is.
Gemeenten krijgen daarmee ruimte om maatwerk toe te passen (toegesneden dus op de lokale situatie) bij de omzetting van de regels uit de bruidsschat uit het tijdelijke deel naar het nieuwe, permanente, omgevingsplan.
De wetgever heeft met de VNG en een groot aantal verschillende gemeenten een inschatting gemaakt. Zij schatten dat een overgangsperiode van acht jaar toereikend is voor het omzetten van het tijdelijke deel naar het nieuwe deel. Tot voor kort stond de einddatum op 1 januari 2029. Die datum zal vanwege de opschorting van de inwerkingtreding van de Omgevingswet – naar alle waarschijnlijkheid – veranderen. De nieuwe einddatum is vooralsnog, zoals gezegd, niet bekend.
Als gemeenten vóór het einde van de overgangsperiode nog niet klaar zijn met het omzetten van het tijdelijke deel van het omgevingsplan naar het nieuwe deel, dan komen de bruidsschatregels evenwel niet van rechtswege te vervallen. Het overgangsregime van de bruidsschat houdt in dat geval hun gelding. Ondanks dat het de doelstelling van de overgangsfase geheel teniet doet.
Dit is naar ons idee een ongewenst scenario. Het risico bestaat immers dat deze regels zich niet c.q. lastig verdragen met, bijvoorbeeld, de locatiespecifieke omstandigheden dan wel het geldende gemeentelijke beleid. Het verdient daarom de aanbeveling om tijdig) af te wegen of, en, zo ja, in welke vorm de bruidsschatregels hun beslag moeten krijgen in het volwaardige omgevingsplan. Daarmee zou men nu al kunnen beginnen.
Door Rachid Benhadi en Yasemin Demirci.
