Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit geluid milieubeheer en het Besluit geluidhinder

1) Kamerstuk 29 383, nr. 284

De leden van de VVD-fractie merken op dat een van de doelen van het voorliggende ontwerpbesluit het verminderen van bestuurslasten is. Op welke wijze en in welke omvang wordt dit gerealiseerd? Ook lezen zij dat door de wijziging beter kan worden gereguleerd dat geluidmaatregelen financieel doelmatig moeten zijn. Hoe vindt deze afweging plaats en wat betekent dit voor de rijksbrede programma's inzake geluidssanering?

De vermindering van bestuurslasten als gevolg van het voorliggende ontwerpbesluit is niet gekwantificeerd, maar vloeit vooral voort uit wijzigingen die samenhangen met de verplichting om onderzoek te doen naar gevelisolatie (artikel 37a van het Besluit geluid milieubeheer en de artikelen 3.3, 4.13, 4.18 en 6.4 van het Besluit geluidhinder) en met de verplichting tot gekoppelde sanering (artikelen 31, zesde lid, en 36a van het Besluit geluid milieubeheer). Deze wijzigingen leiden ertoe dat in een aantal gevallen geen akoestisch onderzoek meer hoeft te worden uitgevoerd en niet meer geluidwerende maatregelen worden getroffen dan noodzakelijk is. Procedurelasten nemen hierdoor af.

De uitkomst van de doelmatigheidsafweging bij gekoppelde saneringen (artikel 31, zesde lid, Besluit geluid milieubeheer) zal beter in lijn zijn met de overige (autonome) saneringen die worden uitgevoerd binnen het Meerjarenprogramma Geluidsanering (MJPG). Daardoor zijn in bepaalde situaties minder maatregelen nodig, maar is het maatregelniveau wel vergelijkbaar met dat voor een autonome sanering in een vergelijkbare situatie. Hiermee worden de middelen die worden besteed aan geluidmaatregelen doelmatiger ingezet.

De leden van de VVD-fractie lezen in het ontwerpbesluit dat wanneer er werkzaamheden aan het spoor of weg plaatsvinden die tot hogere geluidsbelasting in de omgeving kunnen leiden, moet worden voorkomen dat de geluidsaneringsopgave ter plaatse toeneemt. Kan worden toegelicht wat dit betekent voor de geluidsaneringsopgaven in het algemeen? Wordt het door het voorliggende wijzigingsbesluit in de praktijk makkelijker om werkzaamheden aan het spoor, de weg of andere infrastructurele projecten te verrichten?

De door de leden van de VVD-fractie aangehaalde passage in de toelichting bij het ontwerpbesluit heeft betrekking op de situatie dat in bepaalde gevallen waar werkzaamheden aan een (spoor)weg zullen plaatsvinden en geluidproductieplafonds worden gewijzigd, wordt afgezien van een aan deze wijziging gekoppelde sanering. In zon geval zal de sanering door middel van een autonome sanering (en een saneringsplan) plaatsvinden. Voor gevallen waarin een infrastructureel project echter zou leiden tot hogere geluidsbelastingen in de omgeving, is in het ontwerpbesluit bepaald dat dit niet mag leiden tot een vergroting van de saneringsopgave ter plaatse. In een dergelijk geval moet de sanering dus wel gekoppeld worden uitgevoerd. Als wel kan worden afgezien van gekoppelde sanering, dan kan de onderzoeks- en uitvoeringslast van het desbetreffende infrastructureel project worden verminderd.

Het wordt de leden van de VVD-fractie niet duidelijk welke (financiële) verplichtingen er mogelijkerwijs uit deze wijziging kunnen voortvloeien. Graag ontvangen deze leden hier een toelichting op. Kan ook worden toegelicht wat er precies wordt bedoeld met een maatregel is in principe financieel doelmatig wanneer het aantal maatregelpunten niet hoger is dan het aantal reductiepunten?

Uit het wijzigingsbesluit vloeien geen nieuwe (financiële) verplichtingen voort. Het besluit leidt ertoe dat bestaande verplichtingen beter uitvoerbaar worden, beter aansluiten bij het beoogde doel van die verplichtingen en dat onnodige kosten worden voorkomen.

De door de leden van de VVD-fractie aangehaalde zinsnede heeft betrekking op de uitwerking van het doelmatigheidscriterium in hoofdstuk 6 van het Besluit geluid milieubeheer. Om te kunnen vaststellen of een geluidbeperkende maatregel financieel doelmatig is, wordt gewerkt met een systematiek van reductiepunten en maatregelpunten. Het budget voor een geluidbeperkende maatregel wordt uitgedrukt in reductiepunten. De reductiepunten per woning zijn gebaseerd op de gemiddelde kosten uit het verleden voor een te treffen maatregel die voldeed aan het destijds toegepaste doelmatigheidscriterium. De bepaling van reductiepunten per woning is vastgelegd in bijlage 1 van het Besluit geluid milieubeheer. De benodigde investering voor een geluidbeperkende maatregel wordt uitgedrukt in maatregelpunten. De maatregelpunten zijn gebaseerd op de gemiddelde kosten uit het verleden voor de desbetreffende geluidbeperkende maatregel. De methodiek waarmee maatregelpunten in een concreet geval worden vastgesteld, is vastgelegd in de Regeling geluid milieubeheer. Een geluidbeperkende maatregel is in het kader van het doelmatigheidscriterium in beginsel financieel doelmatig als het aantal maatregelpunten van de geluidbeperkende maatregel niet hoger is dan het aantal reductiepunten.

De leden van de VVD-fractie vragen in het kader van innovaties welke ruimte het gewijzigde besluit biedt om hierop te kunnen anticiperen, om nieuwe, innovatieve producten te gebruiken, zoals het aanleggen van een speciale berm langs wegen om zo geluid op te vangen en daarmee verkeerslawaai tegen te gaan.

Het wijzigingsbesluit voorziet niet in meer of minder ruimte om te kunnen anticiperen op innovaties. De speciale berm, oftewel de diffractor, kan al worden toegepast en dit gebeurt ook in pilots. De maatregel is echter nog niet opgenomen in het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 omdat er op dit moment nog onvoldoende zekerheid is over de precieze effecten ervan. Daardoor werkt deze maatregel nu alleen door in de berekening van de geluidsbelasting als met specifiek onderzoek wordt aangetoond wat de effecten zijn. Momenteel wordt onderzocht hoe de effecten van de speciale berm het beste berekend kunnen worden, zodat de resultaten die op de specifieke pilotlocaties zijn gemeten, vertaald kunnen worden naar rekenregels die in algemene zin toegepast kunnen worden. Deze rekenregels zullen dan worden opgenomen in het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012.

De leden van de VVD-fractie vragen wat het voorliggende wijzigingsbesluit betekent voor zowel de snelheid van besluitvorming als de uitvoering van projecten. Deze leden lezen namelijk dat de verplichting van de beheerder om in het nalevingsverslag te rapporteren over benutting van geluidproductieplafonds wordt verbreed. Hoe verhoudt dit zich tot de conclusie dat het lastenniveau wordt teruggebracht met dit wijzigingsbesluit?

Waar de door de leden van de VVD-fractie aangehaalde verplichting nu alleen geldt voor geluidproductieplafonds die bij inwerkingtreding van hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer zijn vastgesteld op basis van artikel 11.45, eerste lid, Wet milieubeheer, gaat deze ook gelden voor geluidproductieplafonds die zijn vastgesteld op basis van artikel 11.45, tweede en derde lid, Wet milieubeheer. De verplichting gaat dus gelden voor alle geluidproductieplafonds. Feitelijk betekent dit geen verzwaring van de bestuurslasten aangezien de beheerders van rijkswegen en hoofdspoorwegen nu al inzichtelijk maken wanneer de geluidproductieplafonds benut zullen zijn, zonder nader onderscheid naar de wijze waarop het geluidproductieplafond tot stand is gekomen. Dit is in het belang van de beheerders om goed uitvoering te kunnen geven aan hun nalevingsverplichting, die ook geldt voor alle geluidproductieplafonds ongeacht de wijze van totstandkoming. Met deze wijziging wordt de bestaande praktijk dus vervat in de regelgeving.

De leden van de D66-fractie merken op dat informatie over de procesaanpak in het ontwerpbesluit grotendeels ontbreekt. Los van de officiële zienswijzeprocedure op het ontwerpsaneringsplan is niet duidelijk hoe bewoners worden geïnformeerd en betrokken.

Het ontwerpbesluit heeft geen gevolgen voor de mate waarin en de wijze waarop bewoners in de planvorming kunnen participeren. In het algemeen zullen bewoners door gemeenten in de besluitvorming worden betrokken wanneer in hun omgeving een geluidscherm of geluidwal wordt geplaatst. Hiervoor is namelijk een omgevingsvergunning nodig.

De leden van de D66-fractie vragen wat de voorgestelde geluidschermen voor percelen van bewoners die langs het spoor wonen betekenen. Worden deze panelen op of naast de percelen geplaatst? Kunnen deze (niet-transparante) schermen van invloed zijn op de lichtinval in de tuinen van bewoners? Waarom is het plaatsen van transparante schermen alleen een optie als de desbetreffende gemeente in de kosten tegemoetkomt?

Geluidschermen worden zoveel mogelijk geplaatst op gronden die eigendom zijn van de overheid, dus niet op de percelen van aangrenzende bewoners. Afhankelijk van de ligging van de (spoor)weg en aangrenzende percelen van bewoners kunnen geluidschermen van invloed zijn op de lichtinval op die percelen. De gemeente kan via de verlening van de omgevingsvergunning invloed uitoefenen op de wijze waarop geluidschermen worden uitgevoerd. Vanuit het MJPG wordt een sober en doelmatig scherm voorgesteld, aangezien de middelen die beschikbaar zijn voor de sanering van de totale rijksinfrastructuur niet onbeperkt zijn. Als een gemeente een transparante uitvoering wil, zijn daar meerkosten aan verbonden en komen die voor rekening van de gemeente. Ook kan het voorkomen dat de gemeente stedenbouwkundige bezwaren tegen een scherm aanvoert, en dat daarom wordt volstaan met een lager scherm of wordt afgezien van een scherm op een bepaalde locatie. In dat geval zal er onderzoek plaatsvinden naar de geluidbelasting in de woningen bij die locatie, en als die te hoog is zullen geluidwerende maatregelen aan de gevel van de woningen worden aangeboden.

De leden van de D66-fractie en de GroenLinks-fractie lezen dat aan artikel 3.10 van het Besluit geluidhinder de zinsnede bij gesloten ramen wordt toegevoegd. De ramen moeten nu dus eerst gesloten worden en als het geluid dan nog een hoogte van 48 decibel (dB) of meer bereikt worden er maatregelen getroffen. De leden van de D66-fractie vragen of dit betekent dat onder de oude regeling de ramen niet gesloten hoefden te worden? Waarom is ervoor gekozen bij gesloten ramen toe te voegen? De leden van de GroenLinks-fractie vragen wat de noodzaak van deze toevoeging is en welke problemen in het verleden optraden zonder deze toevoeging.

Artikel 3.10 van het Besluit geluidhinder stelt regels over de van toepassing zijnde binnenwaarde voor andere geluidsgevoelige gebouwen dan woningen bij wegen. De geluidsbelasting in de woning wordt volgens het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 bepaald op basis van de geluidsbelasting op de gevel en de geluidwering van de gevel, en de geluidwering kan alleen zinvol worden bepaald bij gesloten ramen. Met de toevoeging van de zinsnede bij gesloten ramen is geen inhoudelijke wijziging beoogd. Alhoewel zich door de afwijkende formulering in artikel 3.10 van het Besluit geluidhinder tot op heden geen problemen hebben voorgedaan, is het vanuit een oogpunt van wetgevingstechniek beter om de tekst van dit artikel te laten aansluiten bij andere overeenkomstige bepalingen in de Wet geluidhinder en het Besluit geluidhinder.

De leden van de D66-fractie vragen in hoeverre het voor kan komen dat geen maatregelen worden genomen bij de eigenaren van panden, doordat de huurder of bewoner het uitvoeren van een akoestisch en bouwtechnisch onderzoek of het treffen van maatregelen weigert (nieuw lid 4 onder artikel 6.9). In hoeverre past de positie die de huurder hiermee heeft bij de juridische verhouding(en) tussen huurder en eigenaar?

De door de leden van de D66-fractie beschreven situatie kan zich inderdaad voordoen. Voor het woningonderzoek en voor het aanbrengen van geluidwerende maatregelen is het vaak nodig om de woning te betreden. Een bewoner heeft het recht om iemand het betreden van zijn woning te weigeren. De eigenaar wordt over een dergelijke weigering geïnformeerd, zodat deze tijdig de mogelijkheid heeft om met de bewoner in overleg te treden en om deze te bewegen wel toestemming te verlenen. Veelal zal de bewoner ingevolge het huurcontract verplicht zijn tot medewerking. Als dit niet het geval is, dan is artikel 220 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek van toepassing: de huurder moet gelegenheid geven voor dringende werkzaamheden aan of renovatie van de woning. Als de bewoner toch blijft weigeren, is dit een grond om af te zien van het woningonderzoek en dus ook van de geluidwerende maatregelen.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben bedenkingen bij het voorgestelde nieuwe artikel 37a dat regelt dat geluidwerende voorzieningen niet worden aangebracht als de verwachting bestaat dat deze objecten binnen vijf jaar zullen worden onteigend of dat de woning in die tijd niet meer zal worden gebruikt. Waarom is hier voor vijf jaar gekozen? Zou niet de geluidshinder van de bewoner centraal moeten staan in plaats van de kosten? Kan de staatssecretaris nader aangeven wat onder verwachting wordt verstaan? Waarom is niet gekozen om te verplichten dat in overleg getreden moet worden met de eigenaren en/of bewoners over de geluidshinder en op basis van dit overleg te beslissen of aanvullende maatregelen moeten worden getroffen?

Met de wet van 10 februari 2017 tot wijziging van de Tracéwet, de Wet milieubeheer en de Wet geluidhinder in verband met de verruiming van de mogelijkheid om fouten in het geluidregister te herstellen en enkele technische verbeteringen is de mogelijkheid geïntroduceerd om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen dat in sommige gevallen geen geluidwerende maatregelen worden getroffen. Met het nieuwe artikel 37a van het Besluit geluid milieubeheer wordt hier invulling aan gegeven. Daarbij is aansluiting gezocht bij het reeds bestaande artikel 6.2, tweede lid, onder a, van het Besluit geluidhinder en de daarin genoemde periode van vijf jaar.

Maatregelen die effectief voor minder dan vijf jaar worden getroffen, zijn onevenredig kostbaar; de kosten wegen niet op tegen de beperkte (in tijdsduur bezien) geluidwerende effecten. Hierbij is in aanmerking genomen dat de termijn van vijf jaar geldt vanaf het onherroepelijk worden van het besluit op basis waarvan de verplichting tot het aanbrengen van geluidwerende maatregelen ontstaat, en dat de uitvoering van geluidwerende maatregelen veelal een à twee jaar kost. Als een woning bijvoorbeeld na vijf jaar wordt gesloopt, zal de bewoner van die woning er dus in de meeste gevallen aanzienlijk minder dan vijf jaar profijt van hebben. Daarnaast geldt specifiek voor geluidsanering dat het budget voor geluidmaatregelen, gelet op het budgetgestuurde karakter, eindig is en effectiever kan worden ingezet voor gebouwen waarvan de gebruikers er langere tijd profijt van zullen hebben. Wanneer het onzeker is of het gebouw zal worden onteigend, afgebroken of van functie zal veranderen, zal de geluidisolatie gewoon uitgevoerd worden als de eigenaar en bewoner daarmee instemmen. De eigenaar en bewoner worden altijd op de hoogte gesteld van het besluit om geen maatregelen te treffen en kunnen daar ook bezwaar tegen maken.

Wat onder een verwachting wordt verstaan, is nader uiteengezet in de artikelsgewijze toelichting bij het nieuwe artikel 37a van het Besluit geluid milieubeheer. De precieze invulling is casusafhankelijk en zal verder vorm moeten krijgen in de uitvoeringspraktijk.

De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat de positie van de bewoner wordt verzwakt doordat er geen expliciete goedkeuring van bewoners meer nodig is bij gevelmaatregelen. Op welke manier borgt de staatssecretaris nu dat bewoners betrokken worden bij het treffen van maatregelen of de uitvoering van het onderzoek? Hoe wordt een bewoner, niet zijnde eigenaar, geïnformeerd?

De veronderstelling van de leden van de GroenLinks-fractie dat het wijzigingsbesluit de positie van de bewoner verzwakt, is onjuist. Artikel 6.3 van het Besluit geluidhinder bepaalt dat zowel eigenaren als bewoners op de hoogte worden gesteld van het voornemen om geluidwerende voorzieningen aan te brengen. Dit artikel wijzigt inhoudelijk niet. Daarnaast kan de woning niet zonder medewerking van de bewoner worden betreden. In de praktijk krijgen de bewoners gelijktijdig met de eigenaar een brief. Met deze brief worden bewoners op de hoogte gebracht van het aan de eigenaar gerichte verzoek tot toestemming voor het uitvoeren van een akoestisch en bouwtechnisch onderzoek. Als de eigenaar niet reageert op dit verzoek krijgt de eigenaar een herinneringsbrief, waarover ook de bewoner wordt geïnformeerd. De bewoner kan dan desgewenst met de eigenaar in gesprek om de woning aan te melden. Daarnaast kunnen bewoners dus worden benaderd voor een afspraak om de onderzoeken uit te voeren. Dit kan zowel schriftelijk als telefonisch of aan de deur gebeuren. Het enige dat met het wijzigingsbesluit wordt gewijzigd is dat de bewoner niet meer expliciet schriftelijk toestemming hoeft te geven voor het akoestisch en bouwtechnisch onderzoek. Het komt nu regelmatig voor dat een bewoner niet reageert op een schrijven, maar toch geen bezwaar heeft tegen het onderzoek en de maatregelen. Dit kan ertoe leiden dat woningen ongewild of onbedoeld niet van isolatie worden voorzien, en dat is ongewenst.

Hoogachtend,

DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU,

Sharon A.M. Dijksma