Minister Ollongren meldt opzet en vraagstelling van de beleidsdoorlichting van artikel 5 'Ruimtelijke ordening en Omgevingswet' van de begroting van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).
Met deze brief licht u ik in over de opzet en vraagstelling van de beleidsdoorlichting van artikel 5 Ruimtelijke ordening en omgevingswet van de begroting van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (HVII - BZK)1 die in 2020 naar uw Kamer zal worden gestuurd. Hiermee voldoe ik aan de motie Harbers (Kamerstukken II, 2014-2015, 34 000, nr. 36) om de Kamer voorafgaand aan de uitvoering van beleidsdoorlichtingen te informeren over de opzet en vraagstelling.
Het doel van de beleidsdoorlichting van artikel 5 is een beeld te krijgen van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid in de periode 20142019. De beleidsdoorlichting van artikel 5 zal voldoen aan de kwaliteitseisen die zijn opgenomen in de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE). Dit is terug te zien in de onderzoeksopzet en vraagstelling, waarvoor ik u verwijs naar de bijlage.
1) Kamerstuk 35 000 VII-2
Bijlage:
Doel
Doel van de beleidsdoorlichting is inzicht te geven in doeltreffendheid, doelmatigheid en relevantie van het gevoerde beleid van artikel 5 Ruimtelijke ordening en Omgevingswet, van de begroting van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (HVII - BZK) 1) over de periode 2014 tot en met 2019 conform de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE)(2018).
Vraagstelling
De centrale vraag luidt:
Is het beleid op ruimtelijke ordening gericht op een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit gericht op het realiseren van een concurrerend, duurzaam en leefbaar Nederland, waarin sprake is van regionale differentiatie en maatwerk doeltreffend en doelmatig geweest in de periode 2014 tot en met 2019?
Deze vraagstelling is gebaseerd op de algemene doelstelling zoals deze is geformuleerd in de begroting van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) 2019, artikel 5 lid a 2).
1) Kamerstuk 35 000 VII-2
2) Idem
Binnen deze beleidsdoorlichting wordt onderscheid gemaakt tussen artikel 5.1 - Ruimtelijke ordening en artikel 5.2 - Omgevingswet. Bij artikel 5.2 is nog geen sprake van uitvoering van beleid, maar van de ontwikkeling van instrumenten: het stelsel van Omgevingswet en het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO). Deze instrumenten zijn gedurende de hele doorlichtingsperiode in ontwikkeling geweest via een projectmatige aanpak met nauwe betrokkenheid van medeoverheden. Het is dus op dit moment niet mogelijk het beleid onder artikel 5.2 eenduidig door te lichten op basis van de RPE 2018. Hierbij is het met bovenstaande in gedachte met name niet mogelijk doeltreffendheid van het beleid te duiden. De resultaten van het project zijn immers nog niet opgeleverd. Wel kan er gekeken worden naar de doelmatigheid van het project. Daarom is voor artikel 5.2 een deelvraag opgesteld die zich nadrukkelijk richt op de gekozen projectmatige aanpak:
Hoe heeft de gekozen projectmatige aanpak bijgedragen aan de tot nu toe bereikte resultaten bij invoering en implementatie (onder andere de ontwikkeling van DSO) van de Omgevingswet?
Er zal bij het beantwoorden van deze vraag onder andere gelet worden op de rol die decentrale overheden hebben binnen de verschillende deelprogrammas van de Omgevingswet. Een belangrijk aspect van de projectmatige aanpak is namelijk de interbestuurlijke samenstelling van het programma Aan de slag. In dit programma is de ontwikkeling van het DSO en de invoeringsondersteuning belegd.
De onderzoeksvragen die in de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) zijn opgenomen, vormen de leidraad voor de gehele beleidsdoorlichting. Op basis van een synthese van bestaande evaluaties zullen lessen worden getrokken voor het beleid. Uit de analyse zal blijken of en welke verbetering het huidige beleid behoeft; dit wordt uitgewerkt in de aanbevelingen.
Afbakening
De beleidsdoorlichting heeft betrekking op het gevoerde beleid binnen het beleidsartikel 5 van de BZK-begroting in de periode 2014 tot en met 2019. Deze beleidsdoorlichting sluit aan op de vorige doorlichting van artikel 13 Ruimtelijke ontwikkeling van de begroting van Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) over de periode 2009 tot en met 2013 3).
3) Kamerstuk 2014-2015 32861 nr. 8
Belangrijke notie daarbij is dat in 2017 een groot deel van het ruimtelijk beleid van het Rijk overgegaan is van het ministerie van IenM naar het ministerie van BZK bij uitwerking van het regeerakkoord Vertrouwen in de toekomst. De verplaatsing van de beleidsartikelen op de begroting - van artikel 13 bij IenM naar artikel 5 bij BZK is in 2017 doorgevoerd met de 3e nota van wijziging op de begroting van 2018 4).
De doorlichting van artikel 5 richt zich op de in het begrotingsartikel van 2019 opgenomen financiële instrumenten over de periode 2014-2019 (i.c. de begrotingen van het ministerie van IenM voor de periode 2014-2018, en de begroting van het ministerie van BZK voor 2018-2019). Andere ruimtelijke, relevante financiële instrumenten zijn opgenomen in begrotingsartikelen van andere departementen en maken geen onderdeel uit van deze beleidsdoorlichting.
De verschillende onderdelen die niet zijn overgegaan naar BZK staan op beleidsartikel 13 Bodem en Ondergrond en artikel 11 Integraal waterbeleid van de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) 5). Dit betreft de verantwoordelijkheden op het gebied van bodem en ondergrond, ruimtelijke adaptatie, de gebiedsagendas Grote Wateren en Regiecollege Waddengebied.
Om de afbakening en samenhang tussen de beleidsdoorlichting van artikel 5 van de begroting van het ministerie van BZK en de doorlichtingen van de begroting van het ministerie van IenW te borgen, zal het ministerie van IenW worden vertegenwoordigd in de begeleidingscommissie van de doorlichting van artikel 5 van BZK, en zal het ministerie van BZK worden vertegenwoordigd in de begeleidingscommissie van de doorlichting van artikel 13 van Het ministerie van IenW.
4) Kamerstuk 34775 XII, nr, 63.
5) Idem
Het financiële beleidsinstrumentarium voor zowel artikel 5.1 Ruimtelijke ordening als artikel 5.2 Omgevingswet kent subsidies, opdrachten, bijdragen aan medeoverheden en bijdragen voor agentschappen. Daarnaast zijn er binnen artikel 5.1 ook bijdragen aan zelfstandige bestuursorganen/rechtspersonen met een wettelijke taak. Het begrotingsartikel 13 van IenM had een andere opbouw dan het huidige artikel 5 van BZK, namelijk op basis van de verschillende beleidsonderwerpen, waarbij onderscheid kan worden gemaakt in de systeem- en resultaatverantwoordelijkheid (ruimtelijke investeringen). Artikel 5 is daarentegen ingedeeld naar de verschillende financiële instrumenten.
In onderstaande tabel staan de bedragen genoemd in de periode 2014 tot en met 2019. Hierbij zijn de cijfers van 2018 en 2019 omgeschreven naar de indeling van het beleidsartikel 13 van IenM, omdat deze indeling het langst gebruikt is tijdens de doorlichtingsperiode.
*op basis van begroting 2019
Tabel 1 Uitgaven beleid voor ruimtelijke ontwikkeling in de periode 2014 tot en met 2018, en begroot voor 2019, afgerond op 0,1 miljoen
Naast de onderwerpen waarvoor het financiële instrumentarium wordt ingezet, bestaat het beleid op artikel 5 uit de ontwikkeling van wet- en regelgeving, zoals de Wet ruimtelijke ordening. Deze worden dus ook meegenomen in de beleidsdoorlichting.
Beleidstheorie
In de beleidsdoorlichting wordt de beleidstheorie achter artikel 5 gereconstrueerd. Voor de beleidstheorie van artikel 5 zal onderscheid worden gemaakt tussen artikel 5.1 en 5.2, hoewel beide artikelonderdelen uiteindelijk hetzelfde eerdergenoemde centrale doel nastreven.
De algemene doelstelling, genoemd in de centrale vraagstelling, kan voor artikel 5.1 worden opgesplitst in drie doelen, genoemd in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR, 2012), namelijk:
Het vergroten van de concurrentiekracht van Nederland (welvaart en welzijn) door het versterken van de ruimtelijk-economische structuur van Nederland;
Het verbeteren en ruimtelijk zekerstellen van de bereikbaarheid waarbij de gebruiker voorop staat;
Het waarborgen van een leefbare en veilige omgeving waarin unieke natuurlijke en cultuurhistorische waarden behouden zijn 6).
6) Kamerstukken II 20112012, 32 660, nr. 50
Onder deze drie doelen zijn in de SVIR dertien nationale belangen benoemd, waaronder twaalf inhoudelijke en één belang gericht op de systeemverantwoordelijkheid voor het goed laten verlopen van de processen op het gebied van de ruimtelijke ontwikkeling, ongeacht wie verantwoordelijk is voor het resultaat of welke doelen worden nagestreefd. Het ministerie van BZK (voorheen het ministerie van IenM) heeft met name de systeemverantwoordelijkheid binnen de ruimtelijke ordening.
Deze doelen en nationale belangen zijn nu nog steeds actueel, de SVIR is immers vigerend beleid in de periode van deze beleidsdoorlichting. Hoewel de Omgevingswet (inwerkingtreding gepland op 1 januari 2021) en de Nationale Omgevingsvisie (NOVI, voorzien begin 2020) nog niet expliciet betrekking heeft op de te hanteren beleidstheorie voor de periode 2014-2019, heeft de bedoeling van de stelselherziening de geest van de Omgevingswet echter al wel impact op het huidig handelen binnen de beleidskaders van de SVIR.
In de beleidsdoorlichting zal de beleidstheorie verder worden uitgewerkt waarbij per doel wordt bekeken welke beleidsinstrumenten zijn ingezet om dit doel te bereiken en hoe dat is gebeurd. Daarbij wordt ook gekeken naar de ontstaansgeschiedenis, de context en motivatie van het beleid en wordt rekening gehouden met de aanstaande stelselherziening.
Methode
De beleidsdoorlichting bestaat in hoofdzaak uit een ex post syntheseonderzoek van de evaluaties van individuele beleidsinstrumenten.
Voor de doorlichting van artikel 5.1 zijn er reeds vele evaluaties uitgevoerd. Deze vindt u achterin deze bijlage. Daarnaast zijn komend jaar nog enkele aanvullende evaluatieonderzoeken voorzien, zoals een evaluatie van de Nationale Sleutel-, Nota Ruimte- en Budget Investeringen Ruimtelijke Kwaliteit-projecten en een evaluatie van de Actieagenda Ruimtelijk Ontwerp. Daarmee zijn vrijwel alle beleidsonderdelen van artikel 5.1 gedekt, op het beleidsonderdeel Windenergie op zee na. BZK draagt daaraan bij via haar rol in de energietransitie en verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke ordening van de Noordzee. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat is beleidsverantwoordelijk voor de uitrol van windenergie op zee. Gezien deze notie en vanwege de onderhandelingen die nu en de komende periode plaats vinden, is een evaluatie op dit moment vanuit BZK niet opportuun.
Voor de doorlichting van artikel 5.2 wordt gebruik gemaakt van periodieke verantwoordingsrapportages, monitoringsrapporten en andere rapporten die ten behoeve van deze programmas worden opgesteld. Daarnaast zullen er interviews met belanghebbenden gevoerd worden. Met analyse van deze rapporten en de interviews wordt gekeken op welke wijze de projectmatige aanpak heeft bijgedragen aan de tot nu toe bereikte resultaten voor de stelselwijziging.
De doorlichting van artikel 5.1 en 5.2 worden apart van elkaar uitgevoerd, maar hebben een gezamenlijke begeleidingscommissie en onafhankelijke adviseur. Er is gekozen voor een gesplitste uitvoering vanwege het verschillende karakter van de doorlichtingen van de beide artikelen. Voor beide artikelen is ervoor gekozen om de werkzaamheden uit te besteden aan een of meerdere onderzoeksbureaus. Het ministerie van BZK levert input en doet mee aan inhoudelijke bijeenkomsten over de beleidstheorie en analyse.
Verbeterparagraaf
In de verbeterparagraaf zal kort stil gestaan worden bij de uitvoering van de beleidsdoorlichting om in de toekomst een beter inzicht te krijgen in doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid.
Besparings- of intensiveringsvariant
Tot slot zullen in de beleidsdoorlichting scenarios worden opgenomen waarin beleidsopties worden uitgevoerd met 20% minder middelen (besparing), of juist met 20% meer middelen (intensivering).
Kwaliteitsborging
Een begeleidingscommissie bewaakt de kwaliteit en de voortgang van de doorlichting. Deze commissie bestaat uit vertegenwoordigers van:
Ministerie van BZK, programma DG Omgevinsgwet, directies Nationale omgevingsvisie, Eenvoudig Beter, Aan de slag
Ministerie van BZK, DG Bestuur, Ruimte en Wonen, Directie Ruimtelijke ordening
Ministerie van BZK, directie Financieel Economische Zaken
Ministerie van Financiën, Inspectie der Rijksfinanciën
Ministerie van IenW
Bij het proces van de beleidsdoorlichting wordt een onafhankelijke deskundige betrokken. De onafhankelijke deskundige ziet toe op de kwaliteit van de onderzoeksmethodiek, onder andere door deel te nemen aan de bijeenkomsten van de begeleidingscommissie, en velt een oordeel over de kwaliteit van de beleidsdoorlichting. De onafhankelijk adviseur heeft tevens meegelezen met en advies gegeven op deze onderzoeksopzet.
Voor de beleidsdoorlichting van artikel 5 zal Prof. dr. Edwin Buitelaar als onafhankelijk adviseur optreden. Edwin Buitelaar is professor Land and Real Estate Development aan de Universiteit Utrecht en tevens werkzaam als senior onderzoeker en programmaleider bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) op het gebied van ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling.
Tijdpad
In de planning wordt ernaar gestreefd de doorlichting uiterlijk in het laatste kwartaal van 2020 aan uw Kamer toe te sturen.
Evaluaties, geordend naar jaar van publicatie (voor artikel 5.1)
2014
Beleidsdoorlichting Ruimtelijke ontwikkeling, Twynstra Gudde, 2014
Monitor Infrastructuur en Ruimte, Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), 2014
Balans van de Leefomgeving, PBL, 2014
Evaluatie Wet Basisregistratie adressen en gebouwen (BAG). De BAG bekeken: goed op weg naar een registratie van adressen en gebouwen voor iedereen, Auditdienst Rijk, 28 januari 2014
Kamerbrief 33 926, Evaluatie wet basisregistraties adressen en gebouwen, 25 april 2014
2015
Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten, SRA Consulting en Van der Heijden Grondbeleid, 2015
Evaluatie Kadaster, Werken aan maatschappelijke meerwaarde binnen de context van een open overheid, AEF, 30 oktober 2015
Evaluatie Besluit financiële bepalingen bodemsanering en de Regeling financiële bepalingen bodemsanering 2005, EY Advisory, 2015
De veerkrachtige binnenstad, PBL, 2015
2016
Evaluatie Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, RIGO en Berenschot, 2016
Monitor Infrastructuur en Ruimte, PBL, 2016
Balans van de Leefomgeving, PBL, 2016
Evaluatie Ladder voor duurzame verstedelijking, Compendium voor de Leefomgeving, 2016
Naleving van de Ladder voor duurzame verstedelijking, Compendium voor de Leefomgeving, 2016
Inspire (Kamerbrief Minister van IenM, 18 mei 2016 / Member state report Geonovum, 10 mei 2016 / Actualisatie KBA, Ecorys, 11 mei 2016)
Kansrijk mobiliteitsbeleid, PBL, 2016
Voortgangsrapportage RRAAM, voortgangsrapportage 6 + kamerbrief, ministerie van IenM, 2016
Evaluatie structuurvisie derde nota Waddenzee, Royal HaskoningDHV, 2016
IBO flexibiliteit in infrastructurele planning, ministerie van Financiën, 2016
Evaluatie Actieagenda Architectuur en Ruimtelijk Ontwerp, Royal HaskoningDHV, 2016
Voortgang bodemsanering, Brief staatssecretaris IenM, Tweede Kamer, vergaderjaar 20152016, 30 015, nr. 52 3
2017
Tussenbalans van de leefomgeving, PBL, 2017
Uitvoeringsmonitor SVIR, kamerbrief (32 660 Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, Nr. 63) en bijlage, 2017
Eindrapport evaluatie Ruimtelijke Adaptatie, ORG-ID, 2017
Evaluatie stichting bodemcentrum, EY Advisory, 2017
Evaluatie code maatschappelijke participatie in MIRT projecten, Kwinkgroep, 2017
ENSIA-zelfevaluatie BAG en BGT (p.m.)
CIO-oordeel Basisregistratie Ondergrond (BRO), ministerie van Infrastructuur en Milieu, 7 september 2017
Eindevaluatie Groot Project RRAAM, ministerie van IenM, 2017
Uitkomst bestuurlijke overleggen MIRT, kamerbrief, 2017
Voortgangsrapportage Actieplan Bevolkingsdaling, Berenschot, 2017
Wettelijke Audit Basisregistratie Topografie 2017, Wageningen University & Research, mei 2018
Evaluatie integrale ruimtelijke- en mobiliteitsprojecten, CPB, 24 november 2017
2018
Monitor Infrastructuur en ruimte, PBL, 2018
Balans voor de Leefomgeving, PBL, 2018
Naar een samenhangende NOVI, PBL, 2017
Evaluatie Ladder voor duurzame verstedelijking, Compendium voor de Leefomgeving, 2018
Tweede voortgangsrapportage Bevolkingsdaling, BZK, 2018
Rapportage BAG tevredenheidsonderzoek afnemers, Statisfact, juni 2018
Kosten windenergie op zee, Algemene Rekenkamer, 27 september 2018
(Voorzien in) 2019
Ex ante evaluatie NOVI, PBL (nog voorzien)
Evaluatie flexibiliteit in de MIRT systematiek (nog voorzien)
Advies Bureau ICT-toetsing (BIT) Over Basisregistratie Ondergrond, 23 januari 2019
Evaluatieonderzoek basisregistraties, Grip op gegevens: het stelsel
van basisregistraties voor burgers en bedrijven, Algemene Rekenkamer, juni 2019
Voorzien Rapport Raad van State advies geo-basisregistraties
Monitoring doorvaart en medegebruik bestaande windparken op zee
Voorzien in 2020
Evaluatie Doorvaart en medegebruik bestaande windparken op zee
Balans van de Leefomgeving, PBL, 2020
Monitor NOVI
Eindevaluatie Nationale sleutelprojecten, Nota ruimte projecten en Budget investeringen ruimtelijke kwaliteit projecten
Evaluatie Actieagenda ruimtelijk ontwerp
Evaluatie Kadaster
Rapportages en verslagen (voor artikel 5.2)
De kwartaalrapportages voor de wetgeving
De adviezen van de adviescommissie op de diverse wetgevingsproducten
De halfjaarlijkse monitor van Aan de Slag met Omgevingswet
Relevante (openbare) verslagen van interbestuurlijke overleggen
Voortgangsrapportages van het DSO en het informatiepunt
Relevante presentaties (bijvoorbeeld van de kwartaaldemonstraties DSO)
Jaarverslagen van de Crisis- en herstelwet
