Ondergronds bouwen: toegestaan, tenzij verboden.

Vooral in de stad, waar uitbreiding beperkt mogelijk is, gebeurt dat steeds vaker ondergronds. Waar kelders vroeger werden gebruikt voor opslag, zien we nu dat de ondergrond meer en meer wordt ingezet voor wonen. Bestaande souterrains worden uitgebreid en noodzakelijk funderingsherstel vormt de aanzet voor het bouwen van een volledige ondergrondse woonlaag. Ondergronds bouwen gebeurt ook voor tunnels, kabels en leidingen. Dit blog beperkt zich tot gebouwen. In dit blog staan we stil bij enkele publiek- en privaatrechtelijke aspecten van ondergronds bouwen.

Of bouwen onder de grond is toegestaan hangt van het bestemmingsplan af. Als in het bestemmingsplan niets is geregeld over ondergronds bouwen, is het volgens vaste jurisprudentie wèl toegestaan. In dat geval gelden ondergronds dezelfde regels als bovengronds. Denk aan breedte-, lengte- en inhoudsmaten. Als het bestemmingsplan een maximale inhoud van een woning voorschrijft en er geen verbod op ondergronds bouwen geldt, is het bouwen van een kelder toegestaan en telt de inhoud daarvan mee voor de maximale inhoud van het gehele gebouw. Ook als er meetvoorschriften gelden voor de oppervlakte en inhoud van bouwwerken en daarbij is bepaald dat deze boven peil moeten worden gemeten, leest de rechter daar géén verbod op ondergronds bouwen in.

In het bestemmingsplan en de bijbehorende voorschriften kan worden vastgelegd of ondergronds bouwen al dan niet is toegestaan en onder welke voorwaarden. Het is aan de gemeenteraad om hierover te beslissen. Als de raad ondergronds bouwen niet wil toestaan, in ieder geval niet zonder meer, zal zij dus een verbodsbepaling in de planregels moeten opnemen.

Ondergronds bouwen in de stad schept kansen voor de inrichting van de buitenruimte. Er ontstaat vaak weer ruimte voor groen, zoals tuinen en parken. Of de buitenruimte wordt veiliger, minder druk, als een weg of parkeergarage ondergronds wordt gebouwd. Ondergronds bouwen kan ook ongewenst zijn wanneer dit onevenredig veel schade voor de omringende bebouwing, bijvoorbeeld door verzakking, oplevert.

Per bestemmingsplan kan een gemeente bekijken wat zij al dan niet wil toestaan. In Amsterdam bijvoorbeeld verschilt het per stadsdeel, en per plan, wat is toegestaan of verboden.

Daarnaast heeft Amsterdam speciaal beleid voor ondergronds bouwen opgesteld: het “A2 beleid”.  Dit is zo genoemd naar de mogelijkheid om een kruimelafwijking van het bestemmingsplan te verlenen conform artikel 2.12 eerste lid sub a onder 2 Wabo. Dit beleid biedt een afwegingskader wanneer een omgevingsvergunning voor ondergronds bouwen wordt gevraagd. Door de toenemende onderkeldering in de stad, is sprake van toenemende verstening. Dit heeft invloed op de grondwaterstand en daarmee ook op de veelal houten funderingspalen, die kunnen droog vallen.  De gemeente Amsterdam en Waternet hebben onderzoek gedaan naar de grondwatereffecten van het aanleggen van kelders in de stad. In hun rapport “Grondwater effecten van onderkeldering in Amsterdam” (maart 2019) adviseren zij – kort samengevat – alleen nog grondwaterneutraal te bouwen. Dit is volgens het rapport “het zodanig bouwen van een kelder waarbij het grondwater na de aanleg duurzaam en ongehinderd kan blijven stromen.”

Eerder al werd in alle gevallen geadviseerd of opgelegd om een goed doorlatende zandlaag van 30-50 centimeter om de ondergrondse bouwlaag aan te brengen zodat het grondwater zo min mogelijk wordt verstoord. Naar verwachting zullen in de toekomst meer eisen worden gesteld. Ook deze kunnen mogelijk weer per stadsdeel of wijk gaan verschillen, afhankelijk van de fysieke omstandigheden ter plaatse. De gemeente Amsterdam heeft (nog?) geen paraplubestemming of andere overkoepelende regel over het grondwaterneutraal bouwen vastgesteld. Politiek is er wel veel te doen over de ondergrondse bouwmogelijkheden. Op dit moment moet in ieder geval per bouwaanvraag goed worden bekeken wat het betreffende bestemmingsplan specifiek toestaat of verbiedt, en dient daarbij per keer ook naar het aanvullend beleid per stadsdeel te worden gekeken.

Vanuit het privaatrecht gaat het vooral om het burenrecht. Dat zijn de regels die gelden in de relatie tot directe buren en andere omwonenden die geraakt worden door de bouwplannen en de uitvoering daarvan. De belangrijkste aandachtspunten zijn: eventuele gedeelde muren en funderingen met directe buren, uitvoering van de werkzaamheden, voorkomen van hinder tijdens de verbouwingswerkzaamheden, schade aan belendende panden door de bouwwerkzaamheden en hoe dit alles te voorkomen.

Bij het ontwerp van een ondergronds bouwwerk is allereerst van belang om vast te stellen of er sprake is van een gemeenschappelijke scheidsmuur en / of fundering. Dit heet mandeligheid. Als er sprake is van mandeligheid mag bouwen slechts als dit niet leidt tot schade. Bovendien kunnen de buren eisen dat voor aanvang van de bouw een deskundige vaststelt op welke wijze de bouwwerkzaamheden zullen plaatsvinden zonder dat er schade optreedt. Het is dus aan te raden om in ieder geval al in de ontwerpfase onderzoek te doen naar de eventuele mandeligheid van muren en funderingen en om in overleg met de buren tijdig een deskundige in te schakelen.

Het burenrecht bepaalt dat het de eigenaar van een erf niet is toegestaan om onrechtmatig hinder te veroorzaken aan eigenaren van andere erven. Bij bouwwerkzaamheden kunnen diverse vormen van hinder optreden. Dit kan tijdens de bouwwerkzaamheden zijn (lawaai, trillingen, stank), maar ook door het bouwwerk zelf (vermindering of wegnemen van licht, lucht of steun of door het wijzigen van een (grond)waterloop). Ontwerp, planning en uitvoering van de werkzaamheden moeten zodanig zijn dat er geen hinder of schade optreedt. Zo zal uit onderzoek en berekeningen moeten blijken in hoeverre funderingsherstel en aanleg van een kelderbak van invloed zijn op het functioneren van de fundering van belendende panden en de grondwaterhuishouding. Verder moet (over)last tijdens de bouw worden voorkomen. Veel gemeenten hebben regels opgesteld over werkdagen en -tijden ter voorkoming van (over)last. Zo bepaalt de Richtlijn bouwlawaai 2016 van de gemeente Amsterdam dat van maandag tot en met zaterdag van 7 tot 19 uur mag worden gewerkt. Daarnaast is het aan te raden om de directe omgeving te informeren over aard en planning van de werkzaamheden, eventueel met behulp van een hinderkalender, en daarbij een contactpersoon aan te wijzen voor het geval er onverhoopt problemen optreden.

Ondanks de juiste voorbereidingen is het mogelijk dat schade optreedt. Het is dan zaak dat op objectieve wijze kan worden vastgesteld dat de opgetreden schade ook daadwerkelijk wordt veroorzaakt door de bouwwerkzaamheden. Het uitgangspunt is dat degene die schade heeft geleden, de benadeelde, moet aantonen dat de schade is veroorzaakt door de bouw. Uiteraard heeft de aannemer hierin ook een rol. Die zal zodanig moeten werken dat geen schade optreedt. Om discussie over oorzaak en gevolg van werkzaamheden en mogelijke schade te voorkomen kan het aan te raden zijn om bij belendende panden een nulmeting (vooropname) te laten verrichten, waarin de bouwkundige staat van de panden wordt vastgelegd.

Tot slot:
Buren en belanghebbenden kunnen bezwaar maken tegen de vergunningverlening voor de aanleg van ondergrondse bouwwerken, zoals kelders. Hiervoor is al genoemd dat het om diverse redenen aan te raden is om in contact te treden met omwonenden bij ondergrondse bouwwerkzaamheden. Het overleg kan ook worden benut om eventuele bezwaren te bespreken en zelfs weg te nemen. Als het lukt om hierover afspraken te maken, dan draagt dat bij aan een goed verloop van de werkzaamheden en goede onderlinge verhoudingen met de buren. Voor de juridische houdbaarheid van deze afspraken is het aan te raden deze vast te leggen in een vaststellingsovereenkomst.