Het kabinet staat voor de taak om in de NOVI aan te geven hoe het de nationaal-regionale samenhang tussen omgevingsopgaven ziet en welke betekenis het geeft aan omgevingskwaliteit in het veranderende Nederland van nu en in de toekomst. Daarvoor is een samenhangend en pragmatisch toekomstbeeld op de ontwikkeling van Nederland nodig. Om te komen tot die samenhangende visie heeft het PBL vier aandachtspunten geformuleerd in de policy brief ‘Naar een samenhangende Nationale Omgevingsvisie’.
Zowel het klimaat- als het landbouwbeleid is in een beslissende fase beland, zo concludeerde het Planbureau voor de Leefomgeving in september in de Balans van de Leefomgeving 2018: rondom de grote opgaven, met name op het vlak van de energietransitie, de systeemverandering in de landbouw, het circulair maken van de economie en de verdere verstedelijking, zijn bepalende beleidskaders in de maak (PBL 2018b).
De opgaven voor de leefomgeving blijven daarbij groot: Nederland heeft een te hoge uitstoot van broeikasgassen om aan de klimaatdoelstellingen te kunnen voldoen, delen van de landbouw lopen tegen maatschappelijke en ecologische grenzen aan en de biodiversiteit staat sterk onder druk. Er is nú beleid nodig om stráks de doelen te kunnen halen (PBL 2016a).
Samenhangend en pragmatisch toekomstbeeld
Daarvoor is een
samenhangend
en
pragmatisch
toekomstbeeld op de ontwikkeling van Nederland nodig. Deze krijgt conform de Omgevingswet vorm in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI), waar al enkele jaren aan wordt gewerkt, en die in 2019 het licht moet zien.
Samenhangend
is van belang omdat de verschillende opgaven niet los van elkaar kunnen worden gezien.
Pragmatisch
is belangrijk omdat verbindingen tussen die opgaven ook feitelijk moeten leiden tot een samenstel van gewenste veranderingen in de omgeving tot de manier van wonen, vervoeren en verwarmen aan toe.
Om te komen tot die samenhangende visie heeft het PBL in dit stadium van de beleidsontwikkeling van de Nationale Omgevingsvisie vier aanbevelingen voor het kabinet:
investeer in samenhangende en richtinggevende visievorming;
bied meer ruimte voor hoe daarbij om te gaan met onzekerheden;
werk samen met alle overheidslagen en betrek relevante actoren;
zet ook sectorale instrumenten in, en hervorm die waar nodig.
Naar een samenhangende Nationale Omgevingsvisie
Het PBL is door het (toenmalig) ministerie van Infrastructuur en Milieu in januari 2015 gevraagd een ex-ante evaluatie op te stellen van de Nationale Omgevingsvisie. Deze Policy Brief is een tussenproduct op weg naar die ex-ante evaluatie, waarin we een reflectie geven op het Kabinetsperspectief. De feitelijke ex-ante evaluatie vindt later plaats, namelijk op het moment dat het kabinet de ontwerp-NOVI aan de Tweede Kamer heeft toegezonden.
Evaluatiecriteria NOVI
Het kabinet zet met dit perspectief de eerste stap richting de NOVI. De tweede stap wordt het ontwerp van de NOVI, dat begin 2019 zal worden opgeleverd. De derde stap is het gebiedsgericht uitwerken in omgevingsagendas en zogeheten perspectiefgebieden.
Daarnaast geven de Omgevingswet en de Memorie van Toelichting nog een groot aantal randvoorwaarden aan voor omgevingsvisies. Uit die randvoorwaarden heeft het PBL criteria afgeleid voor het evalueren van omgevingsvisies en beschreven in deze policy brief.
Het PBL zal de ontwerp-NOVI in 2019 evalueren aan de hand van deze criteria. In de voorliggende Policy Brief gebruiken we deze criteria ook om het Kabinetsperspectief NOVI aan te spiegelen, om zo aanbevelingen te doen voor de verdere uitwerking van de NOVI. De vier hoofdcriteria zijn: 1) Samenhang en visie, 2) Volledigheid, 3) Participatie en samenwerking en 4) Doelgerichtheid en duidelijkheid.
In 2018 publiceerde het kabinet zijn uitgangspunten voor de Nationale Omgevingsvisie in het
Kabinetsperspectief NOVI
(Ministerie BZK 2018). Dit perspectief lijkt de NOVI neer te zetten als een voornamelijk ruimtelijke visie, waarin de hoofdlijnen van sectorale beleidsnotas op het gebied van energie, landbouw, natuur en mobiliteit worden samengebracht. Op elk van de deelterreinen worden zinvolle algemene ordeningsprincipes aangereikt, zoals voor de plaatsing van hernieuwbare energie, voor de regionale woningopgave, het tegengaan van verdere bodemdaling. Met deze sectorale insteek dreigt wel spanning te ontstaan met de filosofie van de Omgevingswet. De Omgevingswet ziet een omgevingsvisie namelijk expliciet als een samenhangende visie, en niet louter als de optelsom van sectorale opgaven.
Juist de Rijksoverheid zou de NOVI daarom op moeten stellen vanuit deze integrale intentie. Niet alleen omdat het Rijk een voorbeeldfunctie heeft, maar vooral ook om zo voldoende handreikingen te bieden aan provincies, gemeenten en andere maatschappelijke actoren over de gewenste samenhang tussen de nationale en regionale ontwikkelrichtingen. In de wijken is bijvoorbeeld afstemming noodzakelijk tussen het inzetten van hernieuwbare energiebronnen, het bepalen van momenten van woningonderhoud, bestand maken tegen klimaatverandering en vernieuwing van de riolering, maar die afstemming is niet vanzelfsprekend. Een samenhangende Omgevingsvisie is ook van belang voor industriële clusters die op zoek zijn naar de aansluiting met de nationale overgang naar een fossielarme productiesector en -infrastructuur. Die productie en infrastructuur moeten daarvoor overstappen op bronnen van hernieuwbare energie en principes van een circulaire economie. Verticale en horizontale coördinatie grijpen in elkaar, zowel op het nationale als op het regionale schaalniveau.
