Omgevingsrecht: terugblik 2018, vooruitblik 2019

Omgevingswet

Als gezegd zijn er in 2018 de nodige stappen gezet op weg naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regelgeving op 1 januari 2021. Zo zijn de wetsvoorstellen Invoeringswet Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet op 3 juli 2018 aangeboden aan de Tweede Kamer. Op 31 augustus 2018 zijn de vier AMvBs, namelijk het Omgevingsbesluit, het Besluit kwaliteit leefomgeving, het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving, gepubliceerd in het

Staatsblad

.

Net voor het kerstreces is de internetconsultatie voor het Invoeringsbesluit Omgevingswet afgerond. Dit Invoeringsbesluit bevat niet alleen overgangsrechtelijke bepalingen maar ook een aantal wijzigingen van de vier AMvBs. Een belangrijke wijziging betreft de toevoeging aan het Besluit bouwwerken leefomgeving van bepalingen over de technische bouwvergunning. Ook bevat het Besluit de zogenaamde bruidsschat, te weten de voormalige rijksregels die (afhankelijk van de regel) automatisch worden toegevoegd aan het nieuwe dan wel aan het tijdelijke deel van ieder omgevingsplan. Het doel is om zo een vloeiende overgang te creëren van bestemmingsplan naar omgevingsplan.

We mogen niet onvermeld laten dat het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet bodem op 23 januari 2018 naar de Tweede Kamer is gezonden en later dat jaar gevolgd door het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet geluid (5 oktober 2018). Voor het Aanvullingsbesluit bodem heeft de internetconsultatie inmiddels ook plaatsgevonden (10 juli tot 11 september 2018).

Naast het opstellen van de wet- en regelgeving ligt er nog de belangrijke opgave met betrekking tot het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Ollongren) van heeft de Tweede Kamer in haar

brief

van 5 juli 2018 laten weten dat technisch landelijke voorziening van het DSO minder complex zal worden gemaakt. Dit betekent concreet dat bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet een gebruiker zal alle beschikbare besluiten over de fysieke leefomgeving digitaal kunnen vinden, maar de integrale weergave van regels op de kaart wordt in fasen toegankelijk gemaakt. Verder kunnen op 1 januari 2021 alle vergunningen onder de Omgevingswet digitaal worden aangevraagd, maar varieert de mate van ondersteuning aan de gebruiker per type vergunning.

Transitiewet

Op 5 september 2018 heeft de regering het wetsvoorstel tot wijziging van de Crisis- en herstelwet ingediend (Transitiewet). De wetswijziging overbrugt de periode tot de invoering van de Omgevingswet. Het wetsvoorstel beoogt versnelling van de woningbouwproductie (onder meer door middel van transformatie). Naarmate de economie aantrok, steeg de vraag naar woningen aanzienlijk. Dit heeft vooral in de grote steden geleid tot flinke prijsstijgingen voor woningen. Om woningen betaalbaar te houden, dient de woningvoorraad snel te worden uitgebreid, aldus de toelichting op het wetsvoorstel. Het is de bedoeling dat de wetswijziging op korte termijn in werking treedt.

Het wetsvoorstel introduceert onder meer een ruimere toepassing van het projectuitvoeringsbesluit. Belangrijker voor de praktijk is wellicht dat de toepassing van het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte, het innovatie-instrument en het instrument van de lokale en (boven)regionale projecten met nationale betekenis aanzienlijk wordt vereenvoudigd. Het wetsvoorstel regelt dat toevoegingen van projecten aan deze instrumenten bij ministeriële regeling kunnen worden aangewezen. Zulks brengt met zich dat de langdurige procedure van circa tien maanden bestaan uit het voorleggen van een concept van een wijziging van het Besluit uitvoering Chw aan de Tweede Kamer niet meer behoeft te worden doorlopen. Het Besluit uitvoering Chw blijft zijn rol vervullen voor het bepalen van de omvang van het experiment, dat wil zeggen het bepalen van de onderdelen van wet- en regelgeving waarvan in geval van een ontwikkelingsgebied of een innovatief experiment mag worden afgeweken. Hierna wordt niet per AMvB, maar in een ministeriële regeling bepaald voor welke projecten het experiment zal gelden. Voor de praktijk is dit een belangrijke verbetering. Zo gaat de aanmelding voor het experiment bestemmingsplan na inwerkingtreding van deze wetswijziging met verbrede reikwijdte een stuk sneller.

Grondbeleid

Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet

Het is alweer tweeënhalf jaar geleden dat de consultatieversie van de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet verscheen, waarin onder meer de Onteigeningswet, de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) en de afdeling Grondexploitatie van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) opgaan. Met name de fundamentele stelselherziening van de onteigeningsprocedure waarbij eigendomsontneming zonder rechterlijke tussenkomst mogelijk was leidde tot de nodige ophef. Ten aanzien van het voorkeursrecht sprong vooral in het oog de uitzondering op de aanbiedingsplicht van de eigenaar van een perceel, belast met een voorkeursrecht, indien hij (kort gezegd) een zelfrealisatieovereenkomst sluit. Volgens velen zou dit een uitholling van de gemeentelijke voorkeurspositie met zich brengen: met een beroep op zelfrealisatie zou het voorkeursrecht eenvoudig kunnen worden omzeild. Wat betreft het kostenverhaal vielen onder meer op de in de wet op te nemen mogelijkheid voor gemeenten om af te zien van verhaal van grondexploitatiekosten (bijvoorbeeld bij transformatielocaties) en de ingeperkte onderhandelingsruimte voor gemeenten bij het privaatrechtelijke (anterieure) kostenverhaal.

Begin 2017 kondigde de Minister van Infrastructuur en Milieu (destijds nog verantwoordelijk voor dit dossier) aan dat in tegenstelling tot waarvan de consultatieversie uitging bij iedere onteigening de (bestuurs)rechter er aan te pas zou komen. Uit een wetgevingsadvies van de Raad voor de Rechtspraak uit september 2017 viel af te leiden dat deze gegarandeerde rechterlijke toets de vorm krijgt van een bekrachtigingsprocedure (zie onze eerdere

blog

hierover).

Sindsdien is het vrij stil geworden rondom deze Aanvullingswet grondeigendom. Uit de

brief

van minister Ollongren van 21 december 2018 (inzake de voortgang van de stelselherziening omgevingsrecht) weten we dat zij verwacht het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet grondeigendom

begin 2019

een rekbare termijn aan de Tweede Kamer te zullen toezenden. Wij kijken met belangstelling uit naar dit wetsvoorstel en zullen u over de inhoud daarvan informeren.

Jurisprudentie grondbeleid

Op het gebied van de jurisprudentie van het afgelopen jaren omtrent het grondbeleid halen wij er een tweetal interessante uitspraken uit.

Hoewel gemeenten met de aantrekkende project- en gebiedsontwikkeling in Nederland weer vaker gebruik maken van de Wvg, leidde dit in 2018 niet tot veel rechtspraak. Wij noemen hier een (wel) lezenswaardige

beschikking

van de Rechtbank Overijssel van begin 2018, tevens besproken in onze eerdere

blog

. De beschikking draaide om een verzoek tot nietigverklaring van een koopovereenkomst door de gemeente Borne op de voet van artikel 26 van de Wvg. Dit artikel verschaft gemeenten de bevoegdheid om de nietigheid in te roepen van een rechtshandeling (zoals een koopovereenkomst), die is verricht met de kennelijke strekking afbreuk te doen aan de in de Wvg geregelde voorkeurspositie. De contracterende eigenaar vond nietigverklaring hier disproportioneel, mede omdat het voorkeursrecht al 17 jaar geleden was gevestigd. De rechtbank ging hier in mee. Zij oordeelde dat niet aannemelijk is dat de grond binnen een concreet afzienbare tijd voor woningbouw (waarvoor het voorkeursrecht was gevestigd) in aanmerking zou komen, zodat nietigverklaring disproportioneel zou zijn. Het verzoek daartoe werd op basis van deze in wezen nieuwe uitzondering afgewezen. De les voor de praktijk is dat gemeenten die een verzoek tot nietigverklaring (willen) doen, dan onder omstandigheden ook moeten kunnen aantonen dat de toegedachte bestemming nog actueel en concreet is.

De tweede uitspraak die wij hier vermelden betreft een

uitspraak

van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van de State (de Afdeling) over het exploitatieplan Harselaar-Driehoek van de gemeente Barneveld, zie ook onze eerdere

blog

daarover. De Afdeling diende de vraag te beantwoorden, hoe de grondverwervingskosten van een bovenwijkse voorziening (de Verlengde Mercuriusweg) in een exploitatieplan moeten worden vastgesteld: aan de hand van de werkelijke kosten of een taxatie? De Afdeling koos voor de taxatiebenadering dus aan de hand van de Onteigeningswet , ook als de gronden reeds vóór de vaststelling van het exploitatieplan zijn verworven. De Afdeling kwam tot deze keuze na ruggenspraak met onder meer VNG en NEPROM, die (samen met enkele anderen) als amici curiae worden gevraagd om met de Afdeling mee te denken. De NEPROM was kritisch over deze uitspraak: zij wees er op dat de deur zo openstaat voor baatafroming, omdat een gemeente aldus kan profiteren van een waardestijging van een weg die er al was. Het omgekeerde kan zich echter ook voordoen, namelijk dat de gemeente grond met een (uiteindelijk) openbare bestemming te duur heeft aangekondigd. Voormelde uitspraak toont in ieder geval aan dat zon tien jaar na inwerkingtreding van de Wro de werking van de Grondexploitatiewet in de praktijk nog steeds niet volledig is uitgekristalliseerd. Dat de Afdeling de assistentie inroept van de praktijk bij het maken van fundamentele keuzes als de bovenstaande, juichen wij toe. Dat zou de Afdeling in 2019 vaker mogen doen.

Energietransitie

Voor wat betreft de energietransitie zijn met name het vlak vóór kerst gepresenteerde ontwerp-klimaatakkoord interessant als ook de aanpassingen in de wetgeving voor wat betreft de gasaansluitplicht en de label-c-plicht voor kantoren.

Ontwerp-klimaatakkoord

Het ontwerp van het klimaatakkoord bevat voor de gebouwde omgeving een groot aantal zeer interessante voorstellen. Een van de meest vergaande voorstellen is de introductie voor de gemeenteraad van de bevoegdheid om te bepalen wanneer welke wijk van het aardgas afgaat met bevoegdheden om afkoppeling van het aardgasnet af te dwingen dan wel zelf uit te voeren (bestuursdwang, last onder dwangsom, bestuurlijk boete en binnentredingsrecht). Dit zou per 1 januari 2021 in werking moeten zijn. Via de Energiewet krijgt de netbeheerder de bevoegdheid om af te koppelen. De wettelijke nadeelcompensatieregeling zou van toepassing zijn. Een ander voorstel ziet op de introductie van een wettelijke norm

(

standaard

)

voor het maximale energieverbruik van woningen in het Bouwbesluit resp. Besluit bouwwerken leefomgeving, dit ten behoeve van energiebesparing. Deze norm wordt eerst richtinggevend, maar kan later een verplicht karakter krijgen. Ook wordt voorgesteld om het BW aan te passen ten behoeve van de gebouwgebonden financiering. De desbetreffende voorstellen kunt u

hier

nalezen. Zoals bekend zijn dit nog slechts voorstellen van de klimaattafels; de komende periode zullen de voorstellen worden beoordeeld en doorgerekend, waarna besluitvorming volgt. Het komende jaar zal dus een belangrijk jaar worden.

Aansluitplicht aardgasnet

Wel al verankerd in concrete wetgeving is het vervallen per 1 juli jl. van de

(aard-)gasaansluitplicht voor de netbeheerder, dit voor kleingebruikers in nieuwbouwwoningen (uitzonderingen daargelaten). Belangrijke uitzonderingen vormen de grootverbruikers en de bestaande bouw. Deze wetswijziging (via de Wet VET) heeft mede door het beperkte overgangsrecht tot gevolg dat nieuwbouwwoningen in de regel niet langer aan het aardgas aangesloten zullen zijn. Voor komend jaar zullen vergunningen voor nieuwbouwwoningen dus niet verleend kunnen worden het bouwplan voorziet in een gasaansluiting.

Label-c kantoren

Afgelopen jaar is ook het gebruiksverbod voor kantoren in wetgeving vastgelegd. Vanaf 1 juli 2023 mogen kantoren niet meer worden gebruikt of in gebruik worden gegeven (verhuurder) voor kantoordoeleinden als de energie-index niet minimaal 1,3 is (voorheen: label c). Deze aanpassing van het bouwbesluit zal in ieder geval tot aanpassing van bestaande huurovereenkomsten en van nieuwe huurcontracten leiden. Daarnaast zal dit ook effect hebben op de (her)financiering van oudere kantoorgebouwen en mogelijk ook op bestemmingsplannen/omgevingsplannen.

BENG

Een andere ontwikkeling in het Bouwbesluit is dat overheidsgebouwen vanaf dit jaar bijna energieneutraal moeten zijn. Voor overige gebouwen geldt die norm vanaf 2020.

Energiebesparingsplicht en besparende maatregelen

Voor wat betreft de energiebesparingsplicht van artikel 2.15 Activiteitenbesluit is verder vermeldenswaard dat de lijsten met erkende maatregelen zijn uitgebreid, dat bedrijven/instellingen periodiek opgave (aangifte) moeten doen van de getroffen maatregelen en toch ook (hoewel de uitspraak nog net uit 2017 dateert) dat de rechter in de kwestie over de Beverwijkse bazar oordeelde dat het bevoegd gezag terecht de verhuurder had aangesproken tot het treffen van besparende maatregelen, ondanks dat de maatregelen in het gehuurde moesten worden getroffen. Zie een eerdere

blog

hierover.

Ook met het oog hierop zullen de komende periode (bestaande en nieuwe) huurovereenkomsten onder de loep genomen moeten worden.

Detailhandel en dienstenrichtlijn

Tot besluit vermelden wij het arrest van 30 januari 2018 van het Hof van Justitie van de Europese Unie ("het HvJEU") na de prejudiciële vragen van de Afdeling in de kwestie Appingedam (

zaak C-360/16

). De gemeente Appingedam had via een brancheringsregeling in een bestemmingsplan vastgelegd dat kleine detailhandel buiten het stadscentrum niet is toegestaan. Dat zou noodzakelijk zijn om structurele leegstand in het centrum te voorkomen. Tegen de vaststelling van dat bestemmingsplan is Visser Vastgoed Beleggingen ("Visser") in rechte opgekomen, met onder meer een beroep op de Dienstenrichtlijn (richtlijn 2006/123).

Volgens het HvJEU is de Dienstenrichtlijn in dit geval van toepassing omdat de bestemmingsplanregels niet zozeer eisen aan de goederen zelf betreffen, maar juist de voorwaarden voor de toegang van de consument tot dienstenactiviteiten (in dit geval de verkoop van kleding en schoenen). Daar komt bij dat volgens het HvJEU de vrijheid van vestiging van dienstverrichters zo moet worden uitgelegd dat de Dienstenrichtlijn ook van toepassing is in zogenaamde zuiver interne situaties, waarbij ook ondernemers die niet uit een andere lidstaat komen - zoals Visser - een beroep op de Dienstenrichtlijn toekomt.

Mocht de gemeente Appingedam dan helemaal geen brancheringsregeling hanteren? Jawel, maar dan moet volgens het HvJEU zijn voldaan aan de criteria van artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn: 1) non-discriminatie, 2) noodzakelijkheid en 3) evenredigheid.

De Afdeling heeft uiteindelijk in haar uitspraak van

20 juni 2018

de gemeente Appingedam opgedragen om nader toe te lichten waarom de brancheringsregeling evenredig is. Daartoe moest de gemeente Appingedam onderzoek doen naar het effect van detailhandel ter plaatse en kan zij niet volstaan met een beroep op algemene ervaringsregels.

De brancheringsregeling is na de zaak Appingedam nog steeds toepasbaar voor gemeenten, maar zij zullen moeten voorzien motivering die verder strekt dan voorheen. Aan die motivering moet, zo volgt ook uit

recente jurisprudentie

van de Afdeling over een bestemmingsplan van de gemeente Maastricht, een onderzoek ten grondslag liggen dat toepasbaar is op de concrete situatie, waaruit blijkt dat de brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is om de daarmee beoogde doelstelling te behalen.

Door: Joost Hoekstra, Marinda de Smidt, Bas Razenberg, Jasper Wesselman en Maaike de Wit