De Commissie voor de milieueffectrapportage (Commissie m.e.r.) heeft een zeer nuttig advies uitgebracht over een prangende vraag in de praktijk. Moet bij het opstellen van de Regionale Energiestrategie (RES) een milieueffectrapportage uitgevoerd worden? De RES is een belangrijk instrument om de energietransitie in de regio vorm te geven (zie hierover uitgebreider ons eerdere blogbericht). 1) Iedere regio komt in de RES tot concrete keuzes over de ruimtelijke inpassing van duurzame energieopwekking en de energie-infrastructuur. Het Klimaatakkoord en de Handreiking RES geven geen concrete duiding van de juridische status van dit instrument. Dit riep in de praktijk de vraag op hoe de RES zich verhoudt tot de milieueffectrapportage (m.er.): is de RES m.e.r.-plichtig?
Plan-m.e.r.-plicht in de Omgevingswet
Waarom deze vraag? Kort gezegd moet in Nederland (en de rest van Europa) een strategisch milieueffectrapport (plan-MER) worden gemaakt voor plannen en programmas, wanneer deze kaderstellend zijn voor toekomstige besluitvorming over m.e.r.-(beoordelings)plichtige projecten. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de Structuurvisie Wind op Land, waarin kaderstellende keuzes zijn gemaakt voor de locaties van windturbineparken. Doel van die plan-m.e.r.-plicht is om tijdig (nog vóór belangrijke strategische keuzes worden gemaakt) de milieugevolgen van de activiteit en de reële alternatieven hiervoor systematisch, transparant en objectief in beeld te brengen.
Kijkend naar de toekomst moeten de regionale afspraken uit de RES uiteindelijk worden vastgelegd in instrumenten uit de Omgevingswet. Er is volgens de Omgevingswet sprake van plannen en programmas wanneer de vaststelling ervan is geregeld in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen en waarin het voor de vaststelling van die plannen en programmas bevoegde bestuursorgaan en de procedure voor opstelling ervan is vastgelegd. Aangezien de Omgevingswet (net als de Europese SMB-richtlijn) een algemene definitie hanteert, is het de vraag of de RES ook als plan of programma moet worden aangemerkt en of bij het opstellen van een RES dus een m.e.r.-procedure moet worden doorlopen.
Over deze vragen heeft de Commissie m.e.r. zich gebogen en op 28 oktober jl. een rapport uitgebracht. In een factsheet van januari 2019 merkte de commissie eerder al op dat het opstellen van een milieueffectrapport (MER) in alle gevallen zinvol is, omdat dit helpt (ruimtelijke) belangen en claims zichtbaar te maken en onderling af te wegen. Of een MER vrijwillig of verplicht is liet de commissie in het midden, nu dit zou afhangen van de inhoud van de RES en de keuzes die daarin worden gemaakt. In het rapport Regionale Energiestrategie (RES) en milieueffectrapportage geeft de Commissie m.e.r. nu uitgebreid advies uit over nut en noodzaak van een MER bij het opstellen van de RES.
De Commissie m.e.r. komt tot de conclusie dat niet is uit te sluiten dat voor de RES een plan-m.e.r.-plicht geldt. Zekerheid is niet te geven, omdat jurisprudentie hierover nog ontbreekt. Van een wettelijke bepaling die de RES voorschrijft is geen sprake. Maar van bestuursrechtelijke bepalingen misschien wel, volgens de commissie. De commissie wijst erop dat het ontwerp van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) het voornemen bevat om RESen op te stellen en dat in het Klimaatakkoord de procedure van totstandkoming van de RES is beschreven en de daarbij betrokken bestuursorganen (die tezamen het bevoegd gezag vormen) zijn benoemd. Of deze passages in de NOVI en het Klimaatakkoord zijn aan te merken als bestuursrechtelijke bepalingen zal de praktijk (beter gezegd: de jurisprudentie) moeten uitwijzen. Zo lang daarover geen duidelijkheid is (en die duidelijkheid komt er waarschijnlijk niet vóór vaststelling van de RESen), doen de regios er verstandig aan om een plan-m.e.r. uit te voeren voor hun RES. Daarmee worden juridische risicos in een later stadium (bij de besluitvorming voor de projecten ter uitvoering van de RES) voorkomen. Bovendien biedt een m.e.r. veel voordelen én de Commissie m.e.r. heeft nu een goede handleiding gegeven hoe de m.e.r. in te passen in het RES-proces.
Een belangrijk voordeel van het opstellen van een MER bij de RES ligt in de snellere uitvoering van energieprojecten. Als de besluitvorming over de RES met behulp van een MER optimaal onderbouwd is, kan nog voor de vaststelling of aanpassing van omgevingsvisies en omgevingsplannen sneller worden geschakeld naar vergunningverlening voor projecten. Het doen van voorwerk in het kader van een MER bij de RES zorgt voor een verminderde onderzoekslast voor gemeenten bij de vaststelling van omgevingsvisies en -plannen. Bij een voorliggend plan of besluit moet een MER weliswaar worden aangepast aan de precieze inhoud van het afzonderlijke plan of besluit, maar het totaalproces van de implementatie van een RES via omgevingsvisies en -plannen naar omgevingsvergunningen verloopt in ieder geval sneller. Dit is bovendien positief voor de kwaliteit van de besluitvorming, omdat het vroegtijdig in beeld brengen van milieueffecten (van verschillende alternatieven) een te vergaande achteruitgang van landschapskwaliteit, natuur en leefomgeving voorkomt. Ook waarborgt het opstellen van een MER bij de RES participatiemogelijkheden over de reikwijdte en de inhoud van het op te stellen MER. Deze participatiemogelijkheden kunnen daarmee (mede) bijdragen aan de doelstelling van de RES om te komen tot lokaal gedragen keuzes.
Volgens de Commissie m.e.r. is wel van belang dat daarbij de formele vereisten aan het opstellen van een MER worden gevolgd. Als de formele vereisten van het m.e.r.-proces in acht worden genomen, kunnen het RES- en het m.e.r.-proces gecombineerd worden, omdat de participatiemomenten in het m.e.r.-proces vaak ook al zijn voorzien in het RES-proces. Daarbij adviseert de Commissie m.e.r. om al tijdens het proces van de concept-RES een MER op te stellen, zodat een regio bij het concept-RES al maximaal rekening kan houden met omgevingseffecten voor duurzame elektriciteitsproductie, energie-infrastructuur en warmte (in een Regionale structuur warmte, als onderdeel van de RES). Voor de inhoudelijke vereisten ten aanzien van het opstellen van het MER bij de RES geeft de Commissie m.e.r. een stappenplan, dat onafhankelijk van het detail- en abstractieniveau van een RES kan worden gebruikt. Hiermee worden milieurandvoorwaarden (over onder andere locaties, warmtebronnen, energie-infrastructuur, landschap en leefomgeving) duidelijk, op grond waarvan in de RES keuzes kunnen worden gemaakt over de energietransitie.
Zoals blijkt uit het Klimaatakkoord dienen de 30 RES-regios uiterlijk 1 juni 2020 een conceptversie van de RES op te leveren. Nadien werken zij hun concepten tot 1 maart 2021 verder uit in een RES 1.0, waarna gemeenteraden, provinciale staten en het algemeen bestuur van waterschappen ze definitief vaststellen.
Lees het volledige advies van de Commissie m.e.r. over de rol van de m.e.r. bij het opstellen van de RES hier.
Zie overigens ook onze bijdrage in de Gemeentestem van april van dit jaar ( ) , waarin wij verschillende juridische aspecten van de RES (waaronder de milieueffectrapportage) nader beschouwen.
Door Aart Jan van der Ven en Marije van Mannekes
