nieuws

Niet iedere stikstofdepositie boven de 0,00 mol is significant

07-10-2019

Met de uitspraak van de Raad van State van 29 mei jongstleden sneuvelde het PAS. De heersende gedachte is nu dat iedere extra depositie van stikstof bij voorbaat een passende beoordeling en vergunning vereist. In dit artikel behandel ik jurisprudentie hierover en ga ik in op de vraag of een kleine depositie wel significant kan zijn. Ook ga ik kort in op de mogelijkheid van een drempelwaarde.

Jurisprudentie

De Raad van State stelt in haar verwijzingsuitspraak van 17 mei 2017, over het PAS, dat uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat iedere toename van de stikstofdepositie, hoe gering ook (bijv. 0,02 mol N/ha/jr), leidt tot de conclusie dat een project significante gevolgen kan hebben, zodat daarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt 1). Op welke rechtspraak hier precies gedoeld wordt, is in deze uitspraak niet aangegeven. De uitspraak lijkt een duidelijke grens aan te geven; namelijk iedere toename van depositie leidt tot de verplichting van een passende beoordeling… Naast deze harde grens van geen enkele depositie, bestaat er echter ook rechtspraak waaruit juist blijkt dat een geringe toename van de stikstofdepositie, ook op vegetaties waarvan de KDW reeds wordt overschreden, niet per se een vergunning of passende beoordeling nodig maakt.

De noodzaak tot het opstellen van een passende beoordeling, bij een depositie die significante effecten kan hebben, volgt uit artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn. Advocaat Generaal Kokott, die de prejudiciële vragen die gesteld waren over het PAS behandelde, beschrijft de strekking van dit artikel als volgt 2): volgens artikel 6, lid 3 van de habitatrichtlijn moet voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het Natura 2000-gebied een passende beoordeling worden gemaakt, wanneer niet op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor dat gebied. Een passende beoordeling is dus nodig wanneer niet op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het plan of project significante gevolgen heeft. Dit impliceert indirect dat een passende beoordeling niet nodig zou kunnen zijn, wanneer op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen heeft.

Meerdere uitspraken van de Raad van State zijn in lijn met deze uitleg, bijvoorbeeld de uitspraak van 7 oktober 2015 die betrekking heeft op het bestemmingsplan Uitloopgebied Assenrade 3). De ontwikkeling die in het bestemmingsplan mogelijk wordt gemaakt leidt tot enige stikstofdepositie. Beargumenteerd wordt, in de voortoetsfase, dat de projectbijdrage een dusdanig gering percentage is van de kritische depositiewaarde van meest stikstofgevoelige habitattypen, dat er geen zichtbare of meetbare effecten optreden en zeker geen sprake is van significant negatieve gevolgen. Dit betoog houdt stand.

Een andere uitspraak is die van 30 maart 2016 en heeft betrekking op een bestemmingsplan waar toenemend verkeer voor stikstofdepositie zorgt. Ook hier wordt in de voortoetsfase onderbouwd dat de toename van de stikstofdepositie een dusdanig gering percentage is ten opzichte van de kritische depositiewaarde, dat er ecologisch gezien geen zichtbare of meetbare effecten op zullen treden en dat er zeker geen sprake zal zijn van significant negatieve gevolgen. Een passende beoordeling voor dit effect is dan ook niet nodig, zo wordt geconcludeerd 4). Ook dit betoog slaagt.

Uit bovenstaande uitspraken lijkt dus te volgen dat deposities zo laag kunnen zijn, dat ze niet meetbaar zijn, waardoor een significant effect bij voorbaat kan worden uitgesloten en waardoor een passende beoordeling en vergunningverlening niet aan de orde hoeven zijn.

Stel dat we deze uitspraken en de uitleg van Advocaat Generaal Kokott volgen, dan roept dit de vraag op, hoe gering moeten deposities zijn, om niet significant te zijn?

Advocaat Generaal Kokott verwijst wat dit betreft in zijn uitspraak naar Duitse rechtspraak, namelijk naar een uitspraak van het ‘Bundesverwaltungsgericht, arrest van 14 april 2010 5). In deze uitspraak staat beschreven dat onder vakgeleerden de consensus bestaat dat in het geval van een zeer hoge belasting van een habitat, een extra belasting lager dan 3% van de ‘critical load’ (KDW), onmogelijk kan leiden tot significante veranderingen in de feitelijke staat of tot een significante beperking van het herstel van een gunstige staat. In de Duitse uitspraak wordt onder meer een onderzoeksrapport uit 2010 aangehaald 6). Ook dit rapport behandelt in het kader van artikel 6.3 van de Habitatrichtlijn de vraag welke stikstofdepositie significant kan zijn. Als voorstel voor een eerste, lage drempelwaarde, suggereren de auteurs een drempelwaarde van 3% van de ‘critical load’. De basis voor deze waarde is, dat deze waarde veelal veel kleiner is dan de achtergronddepositie. Ook is deze waarde kleiner dan de onzekerheid waarmee de KDW’s of de achtergronddeposities zijn bepaald. Deposities lager dan deze drempelwaarde zouden niet tot een significant effect kunnen leiden, zoals vervolgens ook wordt overgenomen in de Duitse uitspraak. Een grenswaarde van 3% van de KDW, zoals gehanteerd in bovenstaande Duitse situatie, zou betekenen dat de grenswaarden globaal zo’n 12 tot 72 mol/ha/j zijn, uitgaande van KDW’s die variëren van zo’n 400 tot 2.400 mol.

Om meer duidelijkheid te krijgen over welk effect wel en welk effect niet significant is, is in Nederland de ‘leidraad bepaling significantie’ opgesteld. Het doel van deze leidraad was, om meer duidelijkheid te scheppen over de wijze waarop bepaald kan worden of een negatief effect op instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied ook significant negatief kan zijn. In de leidraad wordt gesteld dat een effect pas significant kan zijn als het meetbaar is. En om meetbaar te zijn, dient het effect van verstoring groter te zijn dan de precisie van de meeteenheid waarmee het kenmerk dat wordt verstoord wordt gemeten, zo stelt de leidraad. Voor wat betreft stikstofdepositie zijn Kritische DepositieWaarden (KDW) bepaald, waarboven negatieve effecten mogelijk zijn op de natuur. Zoals ik al eerder beschreef werden deze KDW’s vastgesteld in kg stikstof per hectare per jaar. De basis voor deze bepaling vormde onder meer langjarige veldexperimenten. In verschillende ecosystemen werd jarenlang stikstof toegediend en vervolgens werd bepaald bij welke concentraties stikstof negatieve effecten op bodem en vegetatie ontstonden. Wetenschappers uit heel Europa bepaalden, op basis van onder meer dergelijke experimenten, grenswaarden waarboven significant negatieve effecten door stikstofdepositie kunnen optreden. Deze waarden werden in eerste instantie veelal bepaald in ranges van kilogrammen stikstof per hectare per jaar. Zo is de grenswaarde voor ‘grijze duinen’, een ecosysteem dat aan de kust voorkomt, 8-15 kg N/Ha/j 7). Op basis van deze waarnemingen en aanvullende modelberekeningen zijn voor de Nederlandse situatie vervolgens grenswaarden tot op de kilogram nauwkeurig bepaald. Deze grenswaarden zijn vervolgens omgerekend naar een grenswaarde in de eenheid mol per hectare per jaar, door te vermenigvuldigen met 71,34 8). De bestaande grenswaarden lopen dan ook op in stappen van circa 71 mol per hectare per jaar (zie onderstaande tabel).

Opeenvolgende kritische depositiewaarden voor verschillende habitattypen. Tussenliggende waarden bestaan niet.
code Naam habitattype KDW, in kg N/ha/j KDW in mol/ha/j
H9120 Beuken-eikenbos met hulst 20 1.429
H3110B Zilte pionierbegroeiingen 21 1.500
H1330A Schorren en zilte graslanden (buitendijks 22 1.571
H1310A Zilte pionierbegroeiingen (zeekraal) 23 1643

De meeteenheid van de KDW is dus kg stikstof per hectare per jaar en de precisie van de meeteenheid van de KDW is daarmee 1 kilogram (ofwel 71,34 mol). De leidraad bepaling significantie stelt nu, dat effecten die kleiner zijn dan deze precisie van de meeteenheid, dus kleiner dan 71 mol, niet meetbaar en daarmee niet significant kunnen zijn. Een kleine toename van de depositie met bijvoorbeeld 0,01 of 1,0 mol per hectare per jaar zal conform de leidraad dus geen significant effect kunnen hebben.

Zoals hierboven omschreven, bij de uitleg van de Advocaat Generaal van artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn, eist dit artikel dat een effect van een plan of project ook niet in combinatie met het effect van andere plannen of projecten significante gevolgen mag hebben. Effecten dienen in cumulatie beoordeeld te worden. Conform rechtspraak echter, hoeven onzekere gebeurtenissen hierbij niet betrokken te worden. En ook reeds bestaande plannen of projecten hoeven hierbij niet meegenomen te worden 9). Er wordt namelijk vanuit gegaan dat de reeds bestaande of uitgevoerde plannen of projecten al hun effect hebben op de achtergronddepositie. In de praktijk betekent dit dat naast het initiatief zelf er vaak maar hooguit enkele andere plannen of projecten betrokken hoeven te worden bij een cumulatietoets.

Bovenstaande lijkt de weg vrij te maken voor het vaststellen van een algemene drempelwaarde of grenswaarde

Advocaat Generaal Kokott gaat ook in op de mogelijkheid van een grenswaarde of drempelwaarde. Hij vat zijn betoog hierover samen bij punt 104: een drempel- of grenswaarde is alleen verenigbaar met artikel 6 lid 3 van de habitatrichtlijn wanneer op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat stikstofdepositie onder deze waarden afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor beschermingszones.

Ook het Hof van Justitie gaat, in haar arrest van 7 november 2018 over de prejudiciële vragen over het PAS, in op de mogelijkheid van een drempelwaarde of grenswaarde en stelt bij punt 109: uit artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn kan worden afgeleid dat bevoegde nationale autoriteiten enkel kunnen afzien van een beoordeling van de gevolgen van een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, wanneer op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat dit plan of project afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor dat gebied.

Geconcludeerd kan worden uit bovenstaande uitspraken, dat een grens- of drempelwaarde kan worden gebruikt, mits op basis van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat stikstofdepositie onder deze waarden afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor beschermingszones. Deze rechtspraak lijkt een drempelwaarde of grenswaarde dus niet in de weg te staan. Deze drempelwaarde dient daarbij zo hoog te zijn, dat is uitgesloten, op basis van objectieve gegevens, dat stikstofdepositie onder deze waarden afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben.

Zoals hierboven besproken bij de leidraad bepaling significantie, volgt uit deze leidraad dat stikstofdepositie een meetbaar en dus significant kan hebben wanneer de depositie hoger is dan circa 71 mol. Doordat bij de cumulatietoets maar enkele andere projecten of plannen betrokken hoeven te worden, zal bij een lage drempelwaarde, van bijvoorbeeld van 1 of 2 mol, op voorhand zijn uit te sluiten dat depositie onder de drempelwaarde ook in cumulatie significante effecten kan hebben. Immers enkele projecten met een depositie van 1 of 2 mol zullen ook gezamenlijk niet in de buurt komen van de precisie van de meeteenheid van 71 mol. Daarvoor zijn vele tientallen van dergelijke kleine projecten nodig.

Er lijkt daarmee zowel een juridische basis als een ecologische basis te bestaan om een drempel- of grenswaarde vast te stellen. Een dergelijke drempelwaarde zou de nu bestaande onzekerheid rond de vergunningverlening weg kunnen nemen. Ook voorkomt een dergelijke waarde dat zelfs heel kleine en kortdurende ontwikkelingen in een langdurig toetsings- en vergunningstraject belanden. De tijd, energie en inzet die een dergelijke aanpak bespaart, bij onder meer het bevoegd gezag, kan dan veel beter gestoken worden in het spoedig verlagen van de achtergronddepositie, conform de verplichtingen volgend uit artikelen 6.1 en 6.2 van de Habitatrichtlijn. Het is immers deze zeer hoge achtergronddepositie die zorgt voor een ongunstige staat van instandhouding in veel Natura 2000gebieden.

1) ECLI:NL:RVS:2017:1259, punt 9.6.
2) ECLI:EU:C:2018:622, punt 39.
3) ECLI:NL:RVS:2015:3206
4) ECLI:NL:RVS:2016:866
5) DE:BVerwG:2010:140410U9A5.08.0, punt 94
6) Uhl et al. 2010. COST-actie 729. http://www.foea.de/pdf/Beurteilung%20von%20StickstoffwirkungenCOST729-Uhl-et-al.pdf
7) Bobbink en Hettelingh (eds.) 2011, proceedings of an expert workshop. https://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/680359002.pdf
8) Van Dobben et al. 2012, Alterra-rapport 2397. http://edepot.wur.nl/245248
9) Bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2010:BN1891

Meer van Omgevingsweb

Gerelateerd nieuws

Handboek Natuurbeschermingsrecht

→ Lees meer

Actualiteitenochtend PAS: hoe nu verder na de uitspraak van de Raad van State?

→ Lees meer

Oplossingsrichtingen na het PAS

Deze 1-daagse verdiepingscursus biedt allereerst kort inzicht in de gevolgen van de PAS uitspraak en zoomt daarna in op de oplossingsrichtingen hiervoor.
→ Lees meer

Nieuwsbrief

Blijf op de hoogte van het laatste nieuws. Word lid van onze gratis nieuwsbrief!

Schrijf je in