Milieuorganisaties en het belanghebbende-begrip

Een belanghebbende heeft toegang tot het bestuursrechtelijke traject omtrent de toetsing van een besluit. De beantwoording van de vraag of milieuorganisaties als belanghebbenden worden gezien is nog altijd niet eenduidig. Het is van belang dat er duidelijkheid komt over de lijn die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) hierin wil volgen.

Of een rechtspersoon belanghebbende is, wordt beoordeeld aan de hand van artikel 1:2 lid 3 Awb. Dit artikellid bepaalt dat ten aanzien van de belangen van rechtspersonen (mede) worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij (1) krachtens hun doelstellingen en 92) blijkens hun feitelijke werkzaamheden (3) in het bijzonder behartigen.

Voor wat betreft het omgevingsrecht dient voorts het Verdrag van Aarhus (hierna: het Verdrag) te worden vermeld (Trb. 2001, 73.). Het Verdrag biedt milieuorganisaties een ondergrens voor de toegang tot de rechter. Artikel 2 lid 5 van het Verdrag bepaalt dat niet-gouvernementele organisaties die zich inzetten voor milieubescherming en voldoen aan de eisen van nationaal recht geacht worden belanghebbende te zijn bij milieubesluitvorming. Artikel 9 van het Verdrag regelt vervolgens de toegang tot de rechter en regelt daartoe een waarborg binnen het kader van de nationale wetgeving waardoor leden van het betrokken publiek die

voldoende belang hebben

en die stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht een herzieningsprocedure kunnen instellen bij een rechtelijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan. Artikel 9 lid 2 Verdrag bepaalt dat elke niet-gouvernementele organisatie voldoende belang kan hebben en dat er tevens vanuit gegaan wordt dat deze organisaties rechten hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt. Bij aanpassing van de Nederlandse wet naar aanleiding van dit Verdrag stelde de Nederlandse wetgever zich op het standpunt dat artikel 1:2 lid 3 Awb in overeenstemming was met de hiervoor genoemde artikelen van het Verdrag (Kamerstukken II, 2002-2003, 28 835, nr. 3, p. 8).

Terug naar de Nederlandse wet en de Nederlandse uitspraken. De eerste belangwekkende uitspraak die ik kort wil bespreken is de uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2008 (AB 2008, 348). Tot 1 oktober 2008 werden milieuorganisaties zonder meer door de bestuursrechter als belanghebbende ontvangen. In de uitspraak van 1 oktober 2008 heeft de Afdeling het beroepsrecht van milieuorganisaties in belangrijke mate ingeperkt door te concluderen dat het statutaire doel van de betreffende stichting zo veelomvattend was dat het onvoldoende onderscheidend was om op grond daarvan te kunnen oordelen dat het belang van de Stichting rechtstreeks bij het besluit betrokken was. Voor een helder beeld van de zaak noem ik de doelstelling van de Stichting: het streven naar een kwalitatief duurzame leefomgeving voor alle levende wezens, omvattende zowel de lokale, nationale en mondiale leefomgeving. De Afdeling overwoog vervolgens dat de Stichting geen feitelijke werkzaamheden verrichtte waaruit zou blijken dat zij het rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang in het bijzonder behartigde. De Afdeling baseerde dit oordeel op het feit dat de Stichting zich in hoofdzaak bezig hield met het in rechte opkomen tegen besluiten op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Wet milieubeheer. Indien dit zou worden gezien als feitelijke werkzaamheden zou er volgens de Afdeling in feite sprake zijn van een door de wetgever als ongewenst getypeerde- voor een ieder ogen staand beroepsrecht (de actio popularis).

De volgende belangwekkende uitspraak is de uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling van 31 maart 2011 (AB 2011/160). Deze uitspraak heeft behoorlijk wat (literaire) stof doen opwaaien. In deze uitspraak bepaalde de Voorzitter dat de statutaire doelen van de betreffende vereniging te weinig onderscheidend waren om op grond daarvan te kunnen oordelen dat de vereniging belanghebbende zou zijn bij een besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De Voorzitter overwoog vervolgens: Uit de statuten blijkt niet dat zij zich het belang van de bescherming van in de bij voormeld besluit verleende ontheffing genoemde diersoorten heeft aangetrokken.  Naar aanleiding van deze uitspraak vroeg men zich af hoe specifiek de statuten en de feitelijke werkzaamheden van milieuorganisaties dienden te zijn om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt.

In een recente uitspraak van 15 februari 2012 (Gst 2012/50) neemt de Afdeling echter afstand van de uitspraak van de Voorzitter van 31 maart 2011. In de bestuursrechtelijke procedure stelde de staatsecretaris van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit zich naar de overweging van de Voorzitter van de Afdeling in de uitspraak van 31 maart 2011- op het standpunt dat de in de statuten van de stichtingen opgenomen doelstellingen te ruim en te onbepaald waren geformuleerd en dat uit de statuten niet kon worden opgemaakt of de stichtingen de belangen van de in de ontheffingen genoemde diersoorten in het bijzonder behartigden. Voor de Afdeling ging deze stelling echter te ver. De Afdeling overwoog dat niet de eis mag worden gesteld dat de statuten vermelden dat wordt opgekomen voor het behoud van specifieke planten en/of dieren omdat dit zou leiden tot een vergaande beperking van de mogelijkheid van rechtspersonen om op te komen voor de belangen die zij krachtens hun doelstellingen en feitelijke werkzaamheden behartigen. De Afdeling overwoog vervolgens dat deze eis ook niet gesteld mag worden ten aanzien van de feitelijke werkzaamheden.

Met deze recente uitspraak van de Afdeling lijkt de rust weer enigszins teruggekeerd. Dit onderwerp zal echter regelmatig terugkeren in de jurisprudentie omdat het laatste woord er nog niet over gezegd lijkt.

mr. drs. E.G.M. Huisman

Door De Voort Advocaten | Mediators