De komende tijd geven wij met een uitgebreide blogreeks inzicht in de werking van het nieuwe stelsel onder de Omgevingswet. Met de nieuwe Omgevingswet krijgen gemeenten meer eigen regie op de fysieke leefomgeving. Om u als overheid al ruim voor de (beoogde) inwerkingtreding op 1 januari 2022 goed voor te bereiden, zoomen wij in op tal van onderwerpen die daarvoor van belang zijn. Te beginnen met de zes kerninstrumenten onder de Omgevingswet. Deze zes vervangen tientallen bestaande instrumenten op het gebied van het omgevingsrecht, waaronder het bestemmingsplan en de structuurvisie. Wij bespraken in ons eerste blog al de omgevingsvisie, het programma en de algemene rijksregels. In dit blog staat vervolgens het omgevingsplan centraal, waarna we in onze volgende blogs ingaan op de omgevingsvergunning en het projectbesluit.
In het eerste blog bespraken wij al de omgevingsvisie, het programma en de algemene rechtsregels. Het vierde kerninstrument onder de Omgevingswet is het omgevingsplan. Het is de bedoeling dat gemeenten middels het omgevingsplan aan de maatschappelijke opgaven uit de gemeentelijke omgevingsvisie invulling geven, zo bepaalt artikel 2.4 Omgevingswet (Ow). Overigens wordt dit instrument enkel voor gemeenten aangeduid als omgevingsplan. Voor provincies spreken we over de omgevingsverordening en voor waterschappen over de waterschapsverordening.
Bundeling decentrale regels
Het omgevingsplan bevat een bundeling van decentrale regels. De gemeentelijke regels die we nu zien in bestemmingsplannen en verschillende verordeningen komen hier terug, op één plek. Het omgevingsplan is dus niet alleen een bundeling van bestemmingsplannen en beheersverordeningen: alle regels over de fysieke leefomgeving die de gemeente stelt binnen haar gehele grondgebied worden onderdeel van het omgevingsplan. De inhoud van lokale verordeningen op het gebied van de fysieke leefomgeving zoals deze nu zijn vastgelegd in bijvoorbeeld de algemene plaatselijke verordeningen (APV’s), kapverordeningen, ligplaatsverordeningen en reclameverordeningen worden dus ook onderdeel van het omgevingsplan. Het omgevingsplan is hiermee een stuk breder dan het bestemmingsplan. De term bestemmingsplan verdwijnt weliswaar, maar de functies ervan blijven (onder meer) in het omgevingsplan behouden.
Het omgevingsplan komt net als nu met het bestemmingsplan tot stand met de uitgebreide procedure. Bij de totstandkoming is participatie verplicht gesteld. Als een gemeente een omgevingsplan gaat maken moet ze daarvan een kennisgeving doen. In die kennisgeving staat hoe de gemeente participatie van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties zal gaan vormgeven.
Voor het omgevingsplan geldt – net zoals voor de omgevingsvisie – geen actualiseringsplicht meer: het gaat ook hier om een dynamisch instrument dat gaandeweg aangepast kan worden.
Verbreed toepassingsbereik
Het omgevingsplan heeft kortom een verbreed toepassingsbereik. Het gaat niet alleen meer over regels m.b.t. ‘een goede ruimtelijke ordening’, zoals nu het geval is. Het gaat straks over de volle breedte van de fysieke leefomgeving, waarbij ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ centraal staat. Dat betekent dat in het omgevingsplan ook milieuregels landen, of een actieve verplichting kan worden opgenomen. Bijvoorbeeld het in de planregels opnemen van een maximaal verhardingspercentage voor bestratingen in tuinen, om te bewerkstelligen dat het door klimaatverandering toenemende water beter kan weglopen in de bodem in plaats van dat het voor veel wateroverlast zorgt.
Met de introductie van het omgevingsplan verandert ook het begrippenkader. Zo worden niet langer ‘bestemmingen’ van ‘gronden’ aangewezen maar worden ‘functies’ aan ‘locaties’ toegedeeld. Gebruik van de termen functie en locatie maakt ook dat het toepassingsbereik sterk wordt verbreed. Het klassieke bestemmingsplan verdeelt een plangebied immers in deelgebieden en laat daarin activiteiten toe. Een ‘locatie’ kan echter een punt, een perceel, een plaats, een bouwwerk of ander object zijn. Zo kan aan cultuurhistorisch waardevolle gebouwen op locaties de functie monument worden toegekend. Dan richt het zich specifiek op één aspect, zoals de aanduiding ‘gemeentelijk monument’. De functies toegekend aan locaties kunnen daarnaast relatief globaal worden geformuleerd en zijn bovendien meer gericht op te behalen doelen. Bijvoorbeeld een locatie gericht op klimaatadaptatie en biodiversiteit.
Dit is bovendien in lijn met de wens te bewegen van een ‘toelatingsplanologie’ uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro), richting een zogenaamde ‘uitnodigingsplanologie’ die centraal staat in het omgevingsplan. Er wordt dan niet vastgelegd wat mag, maar juist wat niet mag. Dit vraagt een veranderende houding van de gemeente van ‘nee, tenzij’ naar ‘ja, mits’. Een hele andere benaderwijze ten opzichte van het huidige stelsel, waarin vooraf wordt bepaald wat op een plek mogelijk is door in principe elk kavel apart te bestemmen.
Omgevingsplanactiviteit
In dat kader is het begrip omgevingsplanactiviteit relevant. Een omgevingsplanactiviteit is een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat deze verboden is zonder vergunning. Een activiteit die voldoet aan de regels in het omgevingsplan, maar waar toch een vergunningplicht voor geldt, wordt aangeduid met de term binnenplanse omgevingsactiviteit. Er zijn ook buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Dan gaat het om activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan. Dit is in grote lijnen vergelijkbaar met de huidige omgevingsvergunning strijdig gebruik.
De gemeente heeft met het omgevingsplan zelf in de hand wat vergunningplichtig is en hoeveel vergunningen zullen worden aangevraagd. Zo kan de gemeente in het omgevingsplan op locaties een terras toestaan en daarin ook algemene regels over het inrichten van terrassen opnemen, in plaats van aan een terras een vergunningplicht te koppelen.
Twee verschillende regels in het omgevingsplan
Het omgevingsplan kan grofweg twee verschillende typen regels bevatten:
de algemene regel, zonder koppeling vergunningsplicht, eventueel met meldingsplicht
Het bevoegd gezag koppelt regels aan activiteiten en dat doet het onder meer met algemene regels die duidelijk zijn, direct werkend en waarbij iedereen weet waar hij aan toe is. Bijvoorbeeld een maximale bouwhoogte. Omdat er geen interpretatiemogelijkheden zitten in een algemene regel hoeft daaraan ook geen vergunningsplicht gekoppeld te worden. Het omgevingsplan zal straks, anders dan het bestemmingsplan, veel meer regels bevatten zonder zo’n vergunningsplicht. Elke algemene regel kan generiek geldend zijn of specifiek voor die activiteit op die plek.
Aan een algemene regel kan overigens wel een meldings- of informatieplicht worden gekoppeld. In dat geval kan de activiteit zonder vergunning plaatsvinden maar moet de initiatiefnemer zich wel melden bij het bevoegd gezag, of informatie beschikbaar stellen. In het omgevingsplan staat dan of zo’n plicht geldt en hoe lang van tevoren de initiatiefnemer zo’n melding moet doen. Bijvoorbeeld 4 weken van tevoren. Als het gaat om milieuactiviteiten staat de meldings- of informatieplicht veelal in de opvolger van het Activiteitenbesluit: het Besluit activiteit leefomgeving (Bal).
de beoordelingsregel, koppeling vergunningsplicht
Het omgevingsplan kan daarnaast beoordelingsregels bevatten. Anders dan een algemene regel is een beoordelingsregel multi-interpretabel en vraagt deze om een nadere beoordeling van het college. Om die reden hangt aan de beoordelingsregel ook een vergunningsplicht. Een voorbeeld van een beoordelingsregel is de welstandsregel: een bouwwerk moet voldoen aan redelijke eisen van welstand. Of ‘passend zijn in het straatbeeld’. Deze eisen zijn voor interpretatie vatbaar (hoewel een beleidsregel daarin wel begrenzingen geeft). Met een vergunningsplicht kan het college dan aan de hand van beleidsregels afwegen of ze vindt dat het bouwwerk daadwerkelijk passend is in het straatbeeld. Zo’n beoordelingsregel is eigenlijk een open norm. Daar is met de Omgevingswet specifiek voor gekozen. Het idee is dat door het omgevingsplan globaler en flexibeler in te richten het, ook voor dynamische gebieden met onzekere toekomstige ontwikkelingen, voor langere duur een bestendige basis kan bieden.
In feite zullen die beoordelingsregels een verdeling van schaarse gebruiksruimte inhouden. Het begrip ‘gebruiksruimte’, met andere woorden de binnen een gebied aanwezige juridische ruimte voor activiteiten in de fysieke leefomgeving, speelt dan ook een belangrijke rol in de Omgevingswet. De gemeente kan de gebruiksruimte bijvoorbeeld verdelen door in het omgevingsplan een geluidsnorm voor een gebied of een geurnorm per kavel vast te stellen. Als de geluidsnorm als gevolg van verkeer van personen en goederen overschreden wordt of één bedrijf de maximaal beschikbare ruimte voor geur in een bepaald gebied helemaal gebruikt, dan is de aanwezige gebruiksruimte ‘op’. Nieuwe ontwikkelingen leiden dan tot overbelaste situaties door geluid of geur, waarbij een gebied vervolgens ‘op slot’ gaat en nieuwe ontwikkelingen niet meer mogelijk zijn.
Tijdspanne
Waar een omgevingsvisie voor gemeenten moet worden vastgesteld voor 1 januari 2024 heeft de gemeente voor omgevingsplannen langer de tijd, tot 1 januari (met voorstel tot verlenging tot 31 december) 2029. Vanaf 2018 hoeven de bestaande bestemmingsplannen en beheersverordeningen al niet meer te worden geactualiseerd.
Als de Omgevingswet in werking treedt op 1 januari 2022, heeft elke gemeente een omgevingsplan. Dat noemen we het omgevingsplan van rechtswege, of het tijdelijk omgevingsplan. Daarin zitten alle bestemmingsplannen, beheersverordeningen, de exploitatieplannen en zelfs, gekoppeld aan dat omgevingsplan, de huidige welstandsnota. Op basis van dat tijdelijk omgevingsplan kunnen ook omgevingsvergunningen worden verleend. Elke gemeente krijgt dan de tijd tot 2029 om dat huidige van rechtswege tijdelijk omgevingsplan om te zetten naar een nieuw omgevingsplan dat helemaal voldoet aan de randvoorwaarden van de Omgevingswet.
Ieder deelgebied uit het omgevingsplan dat in aanloop naar 2029 moet worden gewijzigd, moet voldoen aan de regels van de Omgevingswet. Tot aan 2029 moet het tijdelijke omgevingsplan worden gelezen in samenhang met alle bestaande gemeentelijke verordeningen alsook de bruidsschat die is opgenomen in het Invoeringsbesluit Omgevingswet. Bij een gedeeltelijke wijziging van het omgevingsplan dienen echter alle bepalingen uit gemeentelijke verordening met gevolgen voor de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan te worden opgenomen en dient ook voor dat deelgebied bepaald te worden hoe wordt omgegaan met de regels in de bruidsschat: (gedeeltelijk) overnemen of niet?
Het verdient aanbeveling om in aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet alvast na te denken over de manier waarop met deze bruidsschat wordt omgegaan en op welke manier alle verordeningen kunnen worden overgeheveld naar het omgevingsplan. Inmiddels komt 1 januari 2022 heel dichtbij!
Meer weten? Neem een kijkje in het themadossier: klik op de tabs boven het artikel.
