Veel van onze Natura 2000-gebieden liggen op arme zandbodems en juist hier zijn de problemen door stikstofdepositie groot1. Hoe daar iets aan gedaan kan worden heeft de commissie Remkes op een rij gezet2. Vervolgens is door de minister het wetsvoorstel ‘stikstofreductie en natuurverbetering’ opgesteld.3 Met dit wetsvoorstel wijzigt de minister de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet, zodat daadwerkelijk aan de slag kan worden gegaan met de reductie van de stikstofdepositie. De minister vond daarbij echter het tempo waarmee de commissie Remkes de stikstofdepositie wilde aanpakken te hoog en kiest daarom voor een lager tempo. Een tempo waardoor op de arme zandgronden in 2030 de stikstofdeposities nog steeds veel te hoog zullen zijn, met honderden mol/ha/j4. Zoals ook door de commissie Remkes benadrukt in haar eindadvies, zal het wetsvoorstel zoals het er nu ligt, dan ook niet voldoende zijn om de natuurdoelstellingen te realiseren.
Maar heeft de minister, gelet op de Habitatrichtlijn, wel deze keuzevrijheid, om bewust te kiezen voor een lager tempo van stikstofreductie?
De minister gebruikt het begrip ‘omgevingswaarde’ als doelstelling voor het omlaag brengen van de stikstofdepositie en geeft in haar Memorie van Toelichting bij de wetswijzigingen een toelichting bij dit begrip5: “De omgevingswaarde wordt dus uitgedrukt in termen van areaal waarop een te hoge belasting van stikstof plaatsvindt om behoud van de voor stikstofgevoelige habitats te verzekeren, conform artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn.”
Uit deze omschrijving valt op te maken dat in Nederland sprake is van een areaal aan beschermde natuur binnen Natura 2000-gebieden, waar de stikstofdepositie dusdanig hoog is dat behoud conform artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn niet verzekerd is. De omgevingswaarde geeft vervolgens aan op welk deel van het areaal in de toekomst behoud conform artikel 6.2 is verzekerd. De omgevingswaarde is daarmee bedoeld om het areaal waar de stikstofdepositie te hoog is te verkleinen. De maatregelen die genomen worden om de stikstofdepositie te verlagen zijn dus maatregelen om te voldoen aan de vereisten van artikel 6.2 van de Habitatrichtlijn.
Artikel 6.2 van de Habitatrichtlijn is bedoeld om significant storende factoren in Natura 2000-gebieden te voorkomen. Dit artikel luidt: “De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben ”. De maatregelen die het kabinet neemt om aan haar omgevingswaarde te voldoen zijn dus te omschrijven als passende maatregelen in het licht van artikel 6.2 van de Habitatrichtlijn.
De vraag is nu, is er bij deze passende maatregelen wel de vrijheid om te kiezen voor een lager tempo van stikstofreductie, zoals de minister doet?
Europese uitspraken over een brug
Een eerste antwoord op deze vraag staat in twee uitspraken uit 2015 en 2016. In deze zaak was een brug gebouwd, nabij een Natura 2000-gebied. Het gebruik van deze brug veroorzaakte mogelijk schade aan dit Natura 2000-gebied en de vraag was, hoe hier mee om te gaan in het licht van artikel 6.2 van de Habitatrichtlijn. Interessant voor onze vraag is de Conclusie van de Advocaat Generaal, waarin zij zich afvraagt of de economische kosten, van bijvoorbeeld het afbreken van de brug en het compenseren van de projectontwikkelaar er in deze zaak ook toe doen6. Nee stelt zij, dat doet er niet toe want met die benadering ‘zou de instandhouding van projecten die schadelijk zijn voor het milieu in de hand worden gewerkt op de loutere grond dat het te duur is om een gebrekkige inachtneming van de voorschriften van de richtlijn te herstellen.’ De uiteindelijke uitspraak van het Hof van Justitie bevestigt deze conclusie van de Advocaat Generaal7. Wanneer een ‘passende maatregel’ nodig is, om schade aan een Natura 2000-gebied te voorkomen, kun je je dus niet op economische gronden beroepen, om deze maatregel niet uit te voeren.
Om terug te komen op de Nederlandse situatie: bij de reductie van de stikstofdepositie als passende maatregel heeft de minister niet de mogelijkheid om de stikstofdepositie in een lager tempo uit te voeren vanwege economische vereisten.
De ‘PAS-uitspraak’
De recente uitspraak van de Raad van State over het PAS geeft een nog duidelijker antwoord.8 In de PAS-uitspraak wordt zeer uitvoerig ingegaan op de verschillende typen maatregelen die men in het kader van de Habitatrichtlijn kan onderscheiden. De Raad van State stelt voor wat betreft een passende maatregel het volgende: “Volgens het Hof beschikken de lidstaten bij het nemen van passende maatregelen over een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt. Het is met andere woorden aan de lidstaten ter beoordeling welke maatregelen worden getroffen, maar deze maatregelen moeten worden uitgevoerd als verslechteringen of verstoringen met significante gevolgen dreigen. Uitstel kan dan niet worden verleend.”
Duidelijker kan niet: uitstel kan niet worden verleend bij een passende maatregel.
In de Memorie van Toelichting verantwoordt de minister in paragraaf 4.2 haar bewuste keuze voor een lager tempo van stikstofreductie dan de commissie Remkes adviseert. Zij stelt daar: “Bij het vaststellen van de doelstelling is echter door het kabinet rekening gehouden met de maximale inspanning die verwacht mag en kan worden van de verschillende sectoren. Hiermee voldoet de omgevingswaarde aan artikel 2, derde lid van de Habitatrichtlijn, op grond waarvan bij het treffen van instandhoudingsmaatregelen rekening gehouden moet worden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden”.
Het klopt dat, zoals de minister hier beschrijft, bij een instandhoudingsmaatregel rekening gehouden moet worden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied9. Maar de benodigde stikstofreductie is geen instandhoudingsmaatregel…
De PAS-uitspraak gaat uitvoerig in op de verschillende typen maatregelen die er zijn binnen de Habitatrichtlijn en maakt duidelijk wat het onderscheidt is tussen een instandhoudingsmaatregel en een passende maatregel10: positieve maatregelen moeten worden getroffen om te waarborgen dat natuurwaarden behouden blijven. Dit zijn de instandhoudingsmaatregelen, op basis van artikel 6.1 van de Habitatrichtlijn. Preventieve maatregelen worden getroffen als achteruitgang dreigt; dit betreft de passende maatregelen in de zin van artikel 6.2.
Ook de Europese commissie licht toe wat het verschil is en geeft aan dat artikel 6.1 zich van de overige drie leden van artikel 6 onderscheidt, doordat deze drie leden voorzien in preventieve maatregelen waarmee verslechtering, verstoring en significante gevolgen in de Natura 2000-gebieden worden tegengegaan11.
De hoge stikstofdepositie die optreedt in Natura 2000-gebieden in Nederland is een storende factor die significante gevolgen heeft. Maatregelen om deze stikstofdepositie tegen te gaan zijn daarmee preventieve maatregelen en dus geen instandhoudingsmaatregelen. Zoals eerder toegelicht, maakt ook de uitleg van de minister zelf, van het begrip omgevingswaarde, duidelijk dat het gaat om passende maatregelen die worden genomen in het kader van artikel 6.2 van de Habitatrichtlijn. Ook uit andere teksten in de Memorie van Toelichting blijkt dat het hier om passende, preventieve maatregelen gaat. Zo geeft de minister in paragraaf 4.3 van de Toelichting aan: “Met het realiseren van de gestelde omgevingswaarde wordt het risico op aantasting van de natuurkwaliteit door stikstof in een belangrijk deel van de gebieden uitgesloten en voor het overige deel verminderd.” Met de omgevingswaarde wordt het risico op aantasting dus tegengegaan; dit betreft dus preventieve maatregelen en daarmee geen instandhoudingsmaatregelen, zo maken de PAS-uitspraak en de uitleg van de Europese Commissie duidelijk.
Op basis van artikel 6.2 dient de minister dus passende maatregelen te nemen om verstoring door stikstofdepositie te voorkomen en uitstel hiervan kan niet worden verleend. De stikstofdepositie moet snel omlaag. Toch doet de minister in deze Memorie van Toelichting voorkomen alsof zij we keuzevrijheid heeft, door de maatregelen die zij neemt te omschrijven als instandhoudingsmaatregelen. Zoals hierboven beschreven, klopt dit niet; voor maatregelen die een preventieve werking hebben. Een dergelijke mogelijkheid heeft de minister dan niet, zo blijkt.
Door deze ‘vergissing’ zal de stikstofdepositie op de arme zandgronden ook de komende jaren nog veel te hoog zijn om behoud van de voor stikstofgevoelige habitats te verzekeren, conform artikel 6.2 van de Habitatrichtlijn. De minister gaat met haar keuze voor een trager tempo daarmee opnieuw voorbij aan de eisen die de Habitatrichtlijn stelt via artikel 6.2. Het wetsvoorstel is daarmee dus ook in strijd met deze Habitatrichtlijn. Ze gaat verder voorbij aan de zeer uitvoerige uitleg en omschrijving van de verschillende typen maatregelen van de zeer recente PAS-uitspraak. De PAS-uitspraak die tevens heel duidelijk maakt dat van uitstel van ingrijpen in dit geval geen sprake kan zijn.
In kan niets anders dan concluderen dat de lezers van deze Memorie van Toelichting op het verkeerde been worden gezet, met deze verklaring voor het tragere tempo van stikstofreductie. Tot deze lezers behoren ook de leden van ons parlement die over dit wetsvoorstel moeten beslissen.
Mijn inziens gaat het ministerie van LNV hiermee dus opnieuw in de fout. En dat is opmerkelijk, met het sneuvelen van het PAS zo vers in het geheugen. Ik vraag me daardoor ook af, of het belang van de natuur wel in juiste handen is bij dit ministerie. Het ministerie waar zoveel tegenstrijdige belangen heersen. En het ministerie ook waar natuurbeheer al decennialang niet op de eerste plaats blijkt te komen.
1 Bijvoorbeeld H. van Dobben, 'Effecten van stikstofdepositie op de natuur en de rol van de kritische depositiewaarde’,NBR 2020/2, p. 44 e.v
2Adviescollege Stikstofproblematiek, Niet alles kan overal. Eindadvies over structurele aanpak, Amersfoort: 2020.
3 Kamerstukken II 2020/21, 35 600, nr. 2.
4 landkaart Nederland met KDW overschrijding 2030, bijlage bij kamerbrief DGS/ 20170801
5 Kamerstukken II 2020/21, 35 600, nr. 3, p 4
6 Conclusie AG, 24 september 2015, ECLI:EU:C:2015:631, r.o.70.
7 HvjEU, 14 januari 2016, ECLI:EU:C:2016:10.
8 ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 13.4
9 Zie ook: ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, ro 13.3
10 ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, ro 13.6
11 Europese commissie, Beheer van Natura 2000-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn, Luxemburg: Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen 2000
Dit is een artikel van Eric Verkaik, ecoloog en projectleider bij SAB
