Op 21 augustus 2024 publiceerde staatsraad advocaat-generaal (A-G) Snijders een conclusie over de gevolgen van een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel. Het gaat specifiek om gevallen waarin een toezegging van een bestuursorgaan niet kan worden nagekomen door zwaarder wegende belangen. In deze blog leest u wat de conclusie inhoudt en wat dit betekent voor de rechtspraktijk.
Waar gaat de zaak over?
De zaak betreft een hoger beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De rechtbank Limburg oordeelde dat het vertrouwensbeginsel was geschonden. Er moeten drie stappen worden doorlopen om een schending vast te stellen, die ik verderop uitleg. De zaak speelde in Nieuw Bergen (gemeente Bergen, Limburg) en ging over het intrekken van een bouwvergunning voor een rijhal en stalling.
In 2017 kocht een man een perceel. Voor de koop informeerde hij bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen over de bouwvergunning uit 2002, die de bouw van een rijhal met ponystalling (voor 7 paarden, 17 pony’s en 22 boxen) mogelijk maakte.
Tot juni 2020 vonden er bouwwerkzaamheden plaats, maar op 2 juni 2020 trok het college de bouwvergunning in. Zij stelden dat de bouwwerkzaamheden meer dan 17 jaar hadden stilgelegen. Op basis van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo, vervallen per 1 januari 2024) mocht de vergunning worden ingetrokken na drie jaar van inactiviteit.
Vertrouwen op de vergunning
Op 10 februari 2023 oordeelde de rechtbank Limburg dat de eigenaar van het perceel gerechtvaardigd mocht vertrouwen op de bouwvergunning uit 2002; de rijhal mocht hij bouwen en gebruiken. Het college had namelijk in een e-mail van 21 september 2017 bevestigd dat de rijhal en stalling konden worden gerealiseerd. Daarom mocht de eigenaar er dus ook op vertrouwen dat de vergunning niet zou worden ingetrokken.
Mede door deze informatie kocht de man het perceel, en werd hij in november 2017 de eigenaar. Op 15 oktober 2019 gaf het college in een brief aan dat dat de vergunning zou worden ingetrokken tenzij de bouwwerkzaamheden snel (binnen één jaar) werden hervat. Dit leidde volgens de rechtbank tot de gerechtvaardigde verwachting dat de vergunning niet zou worden ingetrokken. De rechtbank oordeelde daarnaast dat het college de mogelijke schade door het schenden van dit vertrouwen had moeten meewegen in haar besluitvorming. Het beroep van de eigenaar werd gegrond verklaard, (ECLI:NL:RBLIM:2023:1039) en het college ging in hoger beroep bij de Afdeling.
Een stappenplan voor het vertrouwensbeginsel
In de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak heeft de Afdeling een stappenplan opgesteld voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel. Dit stappenplan bestaat uit drie stappen:
Is er een toezegging gedaan? Bijvoorbeeld de mededeling dat een bouwwerk vergunningvrij mag worden gerealiseerd. (ECLI:NL:RBAMS:2021:6651, r.o. 4.1-4.5)
Kan deze toezegging worden toegerekend aan het bevoegde gezag? Bijvoorbeeld als een medewerker van de afdeling Handhaving een mededeling doet over zijn vakgebied. (ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11.3)
Vindt er een belangenafweging plaats? Soms wegen algemene belangen zwaarder dan het gewekte vertrouwen, maar het bestuursorgaan kan in dat geval dan verplicht zijn om schade te vergoeden.
De vragen van de Afdeling aan de A-G
In de huidige zaak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de schade door het gewekte vertrouwen ten onrechte niet heeft meegenomen in haar besluitvorming. Het gaat specifiek om de schade die de eigenaar lijdt doordat hij er vanaf 21 september 2017 tot 15 oktober 2019 gerechtvaardigd op heeft mogen vertrouwen dat de rijhal en ponystalling konden worden gebouwd en gebruikt en de bouwvergunning dus niet zou worden ingetrokken. Het bestreden besluit is daarom in strijd met de artikelen 3:4 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Over de derde stap bij de beoordeling van het vertrouwensbeginsel heeft de voorzitter van de Afdeling een conclusie gevraagd aan de A-G. De Afdeling heeft de A-G gevraagd advies uit te brengen over drie specifieke punten:
Hoe wordt de omvang van de schade bepaald?
Welke afwegingen spelen een rol bij het vaststellen van de vergoedbaarheid van de schade?
Wat zijn de normatieve grondslagen voor schadevergoeding?
De conclusie van de A-G
Vergoeding negatief belang (dispositieschade)
De A-G concludeert dat wanneer een bestuursorgaan zwaarder wegende belangen heeft die het onmogelijk maken om aan het gewekte vertrouwen te voldoen, het bestuursorgaan verplicht is om de dispositieschade (ook wel: het negatief belang) te vergoeden. Dispositieschade is de schade die ontstaat omdat de eigenaar gerechtvaardigd vertrouwde op de toezegging. In de huidige zaak gaat het om de kosten die de eigenaar maakte voor bouwwerkzaamheden, waarvan later bleek dat deze niet door konden gaan door de intrekking van de vergunning. De eigenaar van het perceel is naar aanleiding van het gewekte vertrouwen gestart met de bouwwerkzaamheden. Hierdoor is hij in een slechtere positie komen te verkeren dan wanneer het gerechtvaardigde vertrouwen niet was gewekt. Want dan had hij hoogstwaarschijnlijk geen kosten gemaakt voor de bouwwerkzaamheden.
Geen vergoeding positief belang
De A-G stelt dat het positief belang niet hoeft te worden vergoed. Dit betreft de situatie waarbij de eigenaar financieel wordt gecompenseerd alsof de toezegging wél was nagekomen, bijvoorbeeld voor gederfde winst. In de huidige zaak gaat het bijvoorbeeld om de winst die de eigenaar van het perceel misloopt door het niet kunnen geven van paardrijlessen in de beoogde rijhal.
Vaststellen schadevergoeding
In beginsel zijn de gewone schadevergoedingsregels van toepassing op het vaststellen van de dispositieschade. Denk hierbij aan een condicio sine qua non verband tussen het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen, voor zover dat niet gehonoreerd kan worden, en de schade waarvan vergoeding wordt verlangd. Het condicio sine qua non verband wordt gebruikt om het causale verband aan te tonen tussen het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen en de dispositieschade. Andere schadevergoedingsregels die van toepassing zijn staan in afdeling 6.1.10 van boek 6 van het Burgerlijk Wetboek, voor zover de aard en inhoud van het bestuursrecht zich daartegen niet verzet. De verplichting om dispositieschade te vergoeden maakt deel uit van het te nemen besluit. Dit deel van het besluit kan desondanks later worden genomen dan het onderdeel van het besluit waarbij wordt vastgesteld dat naleving van de wet, algemene belangen en belangen van derden zwaarder wegen dan het belang bij het honoreren van de gewekte verwachtingen.
Grondslag voor schadevergoeding
De A-G is van mening dat alleen het vertrouwensbeginsel de basis kan vormen voor schadevergoeding. Al langere tijd pleiten experts ervoor dat het vertrouwensbeginsel zelfstandig erkend moet worden als reden voor schadevergoeding. In de praktijk wordt er nu ook al hoofdzakelijk op dit beginsel vertrouwd. Op basis van ontwikkelingen in de wet, literatuur en rechtspraak is er volgens de A-G genoeg reden om het vertrouwensbeginsel als grondslag te nemen. Andere beginselen, zoals het evenredigheidsbeginsel, het égalitébeginsel of onrechtmatige daad, vindt de A-G minder geschikt.
Wat betekent dit voor de rechtspraktijk?
Hoewel een conclusie van de A-G een juridisch advies is en de Afdeling niet verplicht is deze te volgen, wordt de conclusie in de praktijk vaak zwaar meegewogen. Als de Afdeling de conclusie overneemt, zou dit betekenen dat bestuursorganen verplicht worden om dispositieschade te vergoeden wanneer zwaarder wegende belangen het nakomen van een toezegging onmogelijk maken. Alleen het vertrouwensbeginsel vormt dan de grondslag voor deze schadevergoeding.
