In Nederland stijgt het aantal leegstaande panden in binnensteden gestaag. Uit cijfers van Locatus blijkt dat de leegstand in 2015 is opgelopen tot 9,2% van het totale vloeroppervlak aan detailhandel in Nederland. Gelet op de recente faillissementen van grote retailketens, is de verwachting dat de leegstand in 2016 verder zal toenemen. Ondanks de aanzienlijke leegstand zijn er nog steeds kansrijke initiatieven voor nieuwe retailontwikkelingen. In procedures tegen de planologische besluiten die deze ontwikkelingen mogelijk maken, wordt vrijwel altijd een beroep gedaan op de ladder voor duurzame verstedelijking. Concurrenten en eigenaren van (leegstaande) panden voeren steevast aan dat er geen behoefte meer is aan extra vierkante meters detailhandel. Ter onderbouwing wordt veelal gewezen op de vele leegstaande panden in de omgeving van de ontwikkeling. Maar welke rol spelen deze leegstaande winkels nu in het kader van de ladder duurzame verstedelijking?
Trede 1: onaanvaardbare leegstand
Op grond van de eerste trede van de ladder duurzame verstedelijking dient beschreven te worden dat de ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Daarbij dient volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) de behoefte aan de beoogde ontwikkeling, met het oog op het voorkomen van structurele winkelleegstand, afgewogen te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal ontstaan. Na een aantal jaren rechtspraak over de ladder duurzame verstedelijking, kan geconcludeerd worden dat het enkele feit dat uit onderzoeken blijkt dat er geen (kwantitatieve) marktruimte bestaat voor een bepaalde retailontwikkeling, niet aan de ontwikkeling in de weg hoeft te staan. Dat is, gelet op het feit dat een planologisch besluit niet dient om concurrentieverhoudingen te regelen, niet vreemd. Indien de ontwikkeling, gelet op het feit dat geen sprake is van marktruimte, zal leiden tot leegstand, omdat andere winkels de deuren sluiten, kan dat mogelijk anders liggen. Voor zover geoordeeld wordt dat de ontwikkeling onaanvaardbare leegstand tot gevolg zal hebben, hetgeen uiteraard wél een ruimtelijk relevant belang is, zal de bestuursrechter in beginsel een streep door de ontwikkeling zetten. De relevante vraag luidt dan ook: wanneer is sprake van onaanvaardbare leegstand? Helaas kan hier (nog steeds) geen duidelijk antwoord op gegeven worden. Dit is onder meer afhankelijk van de plaatselijke omstandigheden en zal derhalve van geval tot geval beoordeeld moeten worden. Het zal niet verbazen dat het plaatselijke leegstandscijfer bij deze beoordeling een rol speelt.
Trede 2: beschikbare leegstaande panden binnen bestaand stedelijk gebied
Indien sprake is van een actuele regionale behoefte aan de nieuwe retailontwikkeling, dient op grond van de tweede trede van de ladder duurzame verstedelijking beoordeeld te worden of in deze behoefte kan worden voorzien binnen bestaand stedelijk gebied. Betekent dit dat, in het geval een groot (winkel)pand leegstaat, dit pand eerst gevuld dient te worden voordat nieuwbouw gerealiseerd kan worden? Het antwoord luidt, voor zover de nieuwe retailontwikkeling (nieuwbouw) eveneens is voorzien binnen bestaand stedelijk gebied, ontkennend. Uit recente jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de tweede trede van de ladder geen beoordeling vergt van de vraag of ook elders binnen bestaand stedelijk gebied in de gemeente of de regio, bijvoorbeeld in leegstaande bebouwing, in de behoefte zou kunnen worden voorzien. Met andere woorden, binnen het bestaand stedelijk gebied, bestaat geen voorrangsregeling. Is de retailontwikkeling voorzien buiten bestaand stedelijk gebied, dan zal gemotiveerd moeten worden waarom de ontwikkeling niet op een andere locatie, binnen bestaand stedelijk gebied, kan worden gerealiseerd. In dat geval komt het leegstaande (winkel)pand wel in beeld. Belangrijke kanttekening hierbij is dat het feit dat een pand leegstaat, niet betekent dat het pand ook geschikt en beschikbaar is. Hierbij spelen ook financiële aspecten een rol.
Conclusie
De conclusie luidt dat leegstaande panden zeker een rol spelen in het kader van de ladder duurzame verstedelijking. Deze rol dient evenwel niet overschat te worden. Het enkele feit dat sprake is van leegstand in de omgeving van een nieuwe retailontwikkeling, of dat er een leegstaand pand beschikbaar is waarin deze retailontwikkeling ook gevestigd zou kunnen worden, staat zeker niet in alle gevallen aan deze ontwikkeling in de weg. Benieuwd wat de gevolgen van leegstand in de regio voor uw ontwikkeling zijn? Neemt u dan gerust vrijblijvend contact op.
