Op 1 oktober jl. pubbliceerde de de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) op omgevingsweb een advies aan gemeenten hoe zij het beste kunnen acteren bij asbestbranden. De brief presenteert een stappenplan waardoor gemeenten volgens de VNG niet blijven zitten met de kosten.
Het asbestteam van Legal Experience Advocaten zet vraagtekens bij een aantal onderdelen van het VNG-advies. In het hiernavolgende zullen zij u hierover informeren en adviseren. In tegenstelling tot de VNG, adviseren zij gemeenten direct gebruik te maken van de wettelijke handhavingsinstrumenten. Daarnaast benadrukken zij het belang om de wettelijke handhavingsgrondslag af te stemmen op de calamiteit en de feitelijke situatie.
Advies 1: Maak direct gebruik van het handhavingsinstrumentarium
De VNG adviseert haar leden de eigenaar van het afgebrande gebouw eerst in de gelegenheid te stellen vrijwillig de asbestverontreiniging op te ruimen. Indien nodig moeten gemeenten de burger op de saneringsplicht wijzen, aldus de VNG. Handhaving is volgens haar advies pas aan de orde als de burger niet vrijwillig maatregelen neemt.
Ons advies luidt daarentegen direct gebruik te maken van het handhavingsinstrumentarium. Doorgaans is bij asbestcalamiteiten de last onder bestuursdwang het meest geëigende handhavingsinstrument. Het bestuursorgaan is immers bevoegd om handhavend op te treden als sprake is van een overtreding, of indien het gevaar voor handhaving klaarblijkelijk dreigt (artikel 5:7 Awb). Het direct opleggen van een last heeft bovendien een aantal belangrijke voordelen ten opzichte van afwachten of de burger vrijwillig actie onderneemt.
Ten eerste
is direct en kordaat optreden bij asbestbranden in veel gevallen noodzakelijk. De asbestvezels die bij de brand vrijkomen en in de omgeving neerdwarrelen, brengen immers gevaar voor het milieu en de volksgezondheid met zich mee. De rechtspraak biedt ook de nodige ruimte om direct handhavend op te treden bij asbestcalamiteiten.
[1]
Ten tweede
kan door het direct opleggen van een last maatwerk worden geleverd om het gevaar voor de volksgezondheid en het milieu zoveel mogelijk te beperken. Het bevoegd gezag kan immers in een last bepalen welke maatregelen de burger moet nemen om het gevaar te beperken. Van belang is op te merken dat de last alleen mag zien op het herstel van de overtreding. Dit volgt uit artikel 5:21 Awb. Dat dit weleens mis gaat, blijkt uit een uitspraak van de Raad van State van 12 februari 2014.
[2]
In die zaak bleef de gemeente zitten met een groot deel van de kosten van bestuursdwang.
Ten derde
biedt een op schrift gestelde last meer (rechts)zekerheid voor de burger. In een officiële last staat (als het goed is) namelijk duidelijk beschreven wat van de burger wordt verwacht en wat hij moet doen om de overtreding ongedaan te maken en om bestuursdwang te voorkomen. Als de burger informeel de kans wordt geboden vrijwillig actie te ondernemen, is het voor hem vaak onduidelijk wat hij precies moet doen.
[3]
Bovendien zal dit in veel geval mondeling gebeuren zodat niet duidelijk is wat precies is afgesproken.
Ten slotte
kan hierdoor een discussie worden voorkomen of het bevoegd gezag nog spoedeisende bestuursdwang kan toepassen terwijl zij eerst een tijd heeft gewacht met handhaving. Is het immers niet vreemd dat de gemeente eerst pas op de plaats maakt om vervolgens terstond (zonder begunstigingstermijn) handhaving toe te passen? Het bestuursorgaan was immers bevoegd vanaf het begin een last op te leggen met een (korte) begunstigingstermijn.
[4]
Advies 2: Stem de wettelijke handhavingsgrondslag af op de feitelijke situatie
De VNG ziet in artikel 17.1 Wet milieubeheer (Wm) de meest geëigende grondslag om handhavend op te treden bij asbestbranden. Als geen sprake is van een inrichting, kan volgens de VNG bestuursdwang worden gebaseerd op artikel 1.1a Wm.
Hoewel in veel gevallen deze grondslagen bij asbestbranden volstaan, benadrukken wij dat telkens goed moet worden gekeken of een bepaalde grondslag toereikend is. Als de grondslag achteraf ontoereikend blijkt, kan de gemeente immers fluiten naar kostenverhaal en dus haar centen. Bij het bepalen van de wettelijke handhavingsgrondslag verdienen de volgende punten aandacht.
Ten eerste
is van belang op te merken dat artikel 17.1 Wm zich richt tot degene die de inrichting drijft waar de brand is ontstaan. Dit artikel is dus beperkt tot een drijver van een inrichting. Artikel 1.1a Wm richt zich daarentegen tot eenieder. Dit artikel is echter een zogenaamde vangnetbepaling. Dit betekent dat deze grondslag normaal gesproken pas kan worden gebruikt, als andere handhavingsgrondslagen uit de Wm niet volstaan. Bovendien moet sprake zijn van ernstige gevolgen of een acute dreiging daarvan voor het milieu.
[5]
Ten tweede
luidt het advies de grondslag af te stemmen op de feitelijke situatie. Wat is het verspreidingsgebied? Wie is voldoende solvabel om de kosten op te verhalen? Deze vragen kunnen leiden tot handhaving op grond van een andere wettelijke grondslag. Als de drijver van een inrichting bijna failliet is, is het wellicht verstandig om ook de buren van de naastgelegen percelen (waar de asbestvezels neerdwarrelen) aan te schrijven. Afhankelijk van de situatie kan dit bijvoorbeeld op grond van artikel 17.1 Wm of artikel 1a Woningwet. Wel is van belang op te merken dat op grond van artikel 1a Woningwet de eigenaar alleen gelast kan worden de asbestvezels op te ruimen die op zijn perceel terechtkomen. Als asbestvezels ook zijn neergedwarreld in de omgeving, ligt handhaving op grond van artikel 1a Woningwet minder voor de hand. Handhaving op grond van artikel 13 Wet bodembescherming is onder omstandigheden ook mogelijk, maar leent zich in veel gevallen minder voor handhaving bij asbestbranden.
[6]
Ten slotte
geldt: bij twijfel, ga voor meerdere ankers liggen. Als de gekozen grondslag achteraf ontoereikend blijkt, dan kunnen de kosten niet op de aangeschrevene worden verhaald. Om dit risico te verkleinen, adviseren wij bij twijfel in de beschikking meerdere grondslagen op te nemen op grond waarvan een last wordt opgelegd.
Conclusie
Bij asbestbranden wordt onder tijdsdruk veel gevraagd van een handhavingsjurist. Daarbij is specialistische kennis over de juridische aspecten van asbest een vereiste. Bovendien verschilt iedere asbestbrand, waardoor maatwerk onontkoombaar is. Van belang daarbij is onder meer het verspreidingsgebied, maar bijvoorbeeld ook de diepte van de zakken van de aangeschrevenen. Aan de hand van die omstandigheden kiest een goed opgeleide handhavingsjurist voor een grondslag waarop de last wordt gebaseerd. Daarbij kan in de last tevens maatregelen worden opgelegd om nadelige gevolgen van de brand te voorkomen en/of te beperken. Onder meer om die reden adviseren wij direct een last op te leggen.
Dit artikel is geschreven door mr. Tim Segers en mr. Peter Huijbregts van Legal Experience. Meer informatie over Legal Experience:
http://www.omgevingsweb.nl/partners/legal-experience
[1]
Bijv. ABRvS 30 april 2014, nr. 201307315/1/A4.
[2]
ABRvS 12 februari 2014, nr. 201300991/1/A1.
[3]
Dit probleem speelt ook bij de handhaving van mondelinge lasten. Zie bijv. Vz. ABRvS 31 januari 2014, nr. 201311735/2/A1 voor de bodemprocedure ABRvS 15 oktober 2015, nr. 201311735/1/A1.
[4]
Waar dit toe kan leiden blijkt uit ABRvS 31 oktober 2012, nr. 201110835/1/A4. In die zaak bleef de gemeente uiteindelijk met lege handen staan, onder meer doordat zij niet voortvarend te werk was gegaan.
[5]
ABRvS 8 december 2004, nr. 200401808/1.
[6]
Zie bijv. ABRvS 18 juni 2014, nr. 201310740/1/A4.
