Is een gewijzigd inzicht in bijvoorbeeld de gevolgen van een bepaalde activiteit voor het milieu, reden om een onherroepelijke omgevingsvergunning te wijzigen of in te trekken? Of weegt het rechtszekerheidsbeginsel voor vergunninghouder zwaarder? Deze vragen zijn op ‘geurgebied’ erg actueel door recentelijk gewijzigde inzichten over de prestaties van bepaalde luchtwassers.
In 2018 werd duidelijk dat gecombineerde luchtwassers slechter presteren dan men had voorzien. In reactie daarop paste de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat een aantal geurreductiepercentages uit de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) aan.
De geurreductiepercentages werden vooruitlopend op nader onderzoek, gelijkgesteld aan die voor enkelvoudige luchtwassers en daarmee gezet op het niveau dat deze gecombineerde luchtwassers aantoonbaar minimaal kunnen halen. Nader onderzoek zou moeten uitwijzen welke reductie deze luchtwassers daadwerkelijk zouden kunnen bewerkstellingen.
Met deze wijziging van de Rgv werd voorkomen dat bij nieuwvestiging of uitbreiding van de veehouderij de geuremissie zou worden berekend met te lage geuremissiefactoren en de geurbelasting zou worden onderschat. Lees hierover meer in mijn blog uit 2018.
Voor bestaande situaties waarvoor reeds op grond van de ‘oude’ geuremissiefactoren een omgevingsvergunning was verleend, zou er in beginsel niets veranderen. Zolang de vergunninghouder de inrichting niet zou veranderen, zouden de oude emissiefactoren blijven gelden. Daarmee waren er onbedoeld overbelaste situaties ontstaan. Lees hierover meer in mijn eerdere blog.
Wat nou als bijvoorbeeld omwonenden van dergelijke overbelaste situaties het bevoegd gezag verzoeken de betreffende omgevingsvergunning in te trekken of te wijzigen? Kan het bevoegd gezag daarmee ingrijpen op de bestaande, vergunde rechten? Een dergelijk ingrijpen verdraagt zich niet goed met het rechtszekerheidsbeginsel. Wanneer een omgevingsvergunning immers onherroepelijk is geworden moet de vergunninghouder ervan uit kunnen gaan dat de omgevingsvergunning in principe niet meer (zonder meer) kan worden aangetast. Bestaande vergunde rechten dienen in principe te worden gerespecteerd.
Toch biedt de wet enkele mogelijkheden om een onherroepelijke omgevingsvergunning te wijzigen of in te trekken in het belang van het milieu.
In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zijn enkele wijzigings- en intrekkingsmogelijkheden opgenomen. Ik beschrijf 2 opties:
Artikel 2.33, eerste lid, sub d van de Wabo bevat een grondslag voor de intrekking van een omgevingsvergunning:
“1. Het bevoegd gezag trekt de omgevingsvergunning in, voor zover:
[…]
d. de inrichting of het mijnbouwwerk ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 2.31 daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt.
[…]”.
Uit deze bepaling volgt dat vóórdat een omgevingsvergunning kan worden ingetrokken wegens nadelige milieugevolgen, moet worden nagegaan of de nadelige gevolgen met een wijziging van vergunningvoorschriften voldoende kunnen worden beperkt (zie “(…) en toepassing van artikel 2.31 daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt.”).
Artikel 2.31 Wabo biedt verschillende grondslagen voor het verzoek tot wijziging van de voorschriften aan een omgevingsvergunning. In dit geval is vooral artikel 2.31, tweede lid, onder b Wabo van belang:
“2. Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op:
[…]
b. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.;
[…]”.
Uit de redactie van artikel 2.31, tweede lid en aanhef Wabo, volgt dat het bevoegd gezag beleidsruimte toekomt bij het bepalen of zij al dan niet de voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigt (zie de ‘kan-bepaling´). Zij kan dat doen, maar is daartoe niet gehouden.
Hoe gaan bevoegde gezagen in de praktijk op met de hiervoor omschreven intrekkings- en wijzigingsbevoegdheden? In hoeverre speelt daarbij het – eveneens hiervoor omschreven – rechtszekerheidsbeginsel voor de vergunninghouder een rol?
Een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geeft een mooi voorbeeld. In deze uitspraak stond een verzoek tot intrekking en wijziging van een vergunning waarbij gecombineerde luchtwassers werden toegepast ter discussie. Hoe ging het bevoegd gezag met dit verzoek om?
Het bevoegd gezag weigerde de omgevingsvergunning in te trekken. Reden? Vooralsnog was niet duidelijk of de vergunninghouder het voorheen geldende reductiepercentage van 85% bij een optimale instelling van de luchtwasser écht niet kon halen. Gelet daarop bestond volgens het bevoegd gezag geen grond voor het oordeel dat de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakte die tot intrekking van de onherroepelijke omgevingsvergunning noopte.
Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat een en ander anders zou liggen, indien vast zou staan dat bij in werking zijn van de inrichting een ontoelaatbaar geurhinderniveau in de omgeving van de inrichting zou optreden.
Tot intrekking van de omgevingsvergunning ging het bevoegd gezag niet over in voornoemde uitspraak. Verzoeker had echter ook verzocht tot wijziging van de voorschriften van de betreffende vergunning.
Aan dat verzoek werd door het bevoegd gezag wel gehoor gegeven. Aan de vergunning werd (onder meer) het volgende voorschrift toegevoegd:
“2.3A
a. Vergunninghoudster dient ernaar te streven de geurvrachten per emissiepunt van de afzonderlijke stallen te laten voldoen aan de geurvrachten (NIET grijs gearceerd, negende kolom bovenste getal) en in ieder geval verplicht te laten voldoen aan de geurvrachten (WEL grijs gearceerd, negende kolom, onderste getal), beide opgenomen in tabel 2, zoals weergegeven in hoofdstuk 5 van dit besluit.
b. Binnen 4 maanden na het volledig in gebruik nemen van de afzonderlijke stallen met de nummers 8 (emissiepunt A4b), 9 (emissiepunt B1) en 10 (emissiepunten D en E) moet vergunninghoudster, door middel van geurmetingen volgens NTA 9065, aantonen dat de geurvrachten per emissiepunt van de dierenverblijven voldoen aan het gestelde onder a.[…]”.
De ‘geurvrachten’ waarnaar gestreefd diende te worden, waren de ‘geurvrachten’ die zouden worden gehaald bij een geurreductie van 85%. Vergunninghoudster werd derhalve opgedragen ernaar te streven een geurreductie van 85% te bewerkstelligen.
De bestaande rechten van vergunninghoudster werden dus – gelet op het milieubelang – gewijzigd. Een – naar mijn mening – overigens niet erg ingrijpende wijziging. Vergunninghoudster wordt immers niet gehouden een geurreductie van 85% te behalen, zij hoeft daartoe slechts te streven. Zij is enkel gehouden te voldoen aan de ‘geurvrachten’ omschreven in het tweede deel van het vergunningvoorschrift (een geurreductie van +/- 45%).
Een geurreductie van 85% werd dus niet als harde grenswaarde voorgeschreven. Een dergelijke harde grenswaarde zou – zo overwoog de rechtbank ook in de beroepsprocedure – in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel zijn en op een verkapte intrekking van een onherroepelijke omgevingsvergunning neerkomen. Het staat immers niet vast dat dit rendement zou kunnen worden gehaald. Daarmee zou het erop neer kunnen komen dat de inrichting niet in werking zou kunnen zijn overeenkomstig de verleende vergunning.
Bij het toevoegen van voornoemd vergunningvoorschrift aan de onherroepelijke omgevingsvergunning, werd door het bevoegd gezag overigens groot gewicht toegekend aan het feit dat het hierbij ging om een situatie waarbij vergunninghoudster haar aangevraagde en vergunde huisvestingssysteem nog niet had gebouwd. Het bevoegd gezag overwoog daarover het volgende:
“De situatie bij vergunninghoudster is een wezenlijk andere situatie dan die waarin een bedrijf een vigerende onherroepelijke vergunning bezit en al compleet in werking is volgens die vergunning en dus niet meer hoeft te bouwen en luchtwassystemen dient aan te schaffen, maar deze reeds te goeder trouw in werking heeft.”.
In laatstgenoemde situatie had het rechtszekerheidsbeginsel wellicht wel in de weg gestaan aan toevoeging van een (beperkend) vergunningvoorschrift.
Bij kamerbrief van 7 februari 2020 heeft de Minister voor Milieu en Wonen het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (eenentwintigste tranche) aan de Tweede Kamer aangeboden. Hierin wordt (onder meer) voorgesteld te voorzien in instrumentarium om de overbelasting van geur terug te dringen. Voorgesteld wordt om decentrale overheden (in de vorm van een experiment) meer mogelijkheden te geven om in te grijpen in bestaande situaties.
In mijn volgende blog geef ik een beschrijving van het voorgestelde instrumentarium.
