Ter uitwerking van het Klimaatakkoord zijn in Nederland 30 energieregio’s bezig met het opstellen van een Regionale Energiestrategie (“RES”). De coronacrisis raakt ook het tijdspad hiervoor: oorspronkelijk moesten de concept-RES’sen 1 juni 2020 gereed zijn, maar dit is nu opgeschoven naar 1 oktober 2020. Dit uitstel zal niet leiden tot afstel: Nederland blijft gehouden aan de internationale klimaatafspraken van Parijs, en de taakstelling van 35 terawattuur hernieuwbare energie op land in 2030 blijft behouden. Een dergeljike taakstelling zal een grote impact hebben op onze ruimtelijke omgeving: waar gaan wij de hernieuwbare energie inpassen in ons land met oog voor alle betrokken belangen? De gemeente Laarbeek heeft hiervoor recent een interessante stap gezet door het opleggen van een voorkeursrecht op gronden binnen deze gemeente waarop windturbines worden voorzien. Dit is gedaan met het oog op sturing van de windontwikkeling ter plaatse en ter borging van draagvlak en participatie.
Op donderdag 19 maart jl. heeft de gemeenteraad van Laarbeek besloten om een voorkeursrecht te vestigen op 142 percelen binnen haar gemeente. Het vestigen van een voorkeursrecht op gronden is een manier voor een gemeente om controle te houden over de ontwikkelingen daarop en specifieke belangen te borgen. Een gemeente kan op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten een voorkeursrecht vestigen op gronden waaraan een nieuwe, niet-agrarische, bestemming is toegedacht en waarvan het bestaande gebruik afwijkt van het toegedachte gebruik. Als de gemeente een voorkeursrecht vestigt op een perceel, dan kan de eigenaar het perceel niet zomaar verkopen of rechten erop vestigen, zoals het recht van opstal. Als de eigenaar zoiets van plan is, dan moet het perceel eerst aan de gemeente worden aangeboden. Enkel als de gemeente het aanbod afwijst, kan de eigenaar verder met zijn voornemen.
Het betrokken gebied wordt door de gemeente Laarbeek gezien als zeer kansrijk voor de ontwikkeling van een kleinschalig windpark binnen de regio. Daarom is dit gebied aangemerkt als zoekgebied binnen de binnenkort te publiceren RES. Met het voorkeursrecht beoogt de gemeente Laarbeek te voorkomen dat ontwikkelaars en investeerders de gronden in het zoekgebied voor windenergie gaan opkopen vanwege de mogelijkheid om hier in de toekomst windturbines te realiseren. Volgens de gemeente is dit nodig om de belangen van alle betrokkenen zorgvuldig af te wegen. De gemeente wil voor de realisatie van windturbines binnen dit gebied namelijk bepaalde voorwaarden stellen, zoals het betrekken van de lokale omgeving in het proces, zorgvuldige ruimtelijke inpassing, het creëren van maatschappelijke meerwaarde en de mogelijkheid tot financiële participatie van inwoners en/of de lokale besteding van een deel van de opbrengsten.
Terzijde: heeft de gemeente Laarbeek hiermee, bewust of onbewust, een schaars recht gecreëerd? In een uitspraak van 8 april jl. is de Afdeling weer ingegaan op de mogelijkheid dat een bestuursorgaan een schaars recht heeft gecreëerd (ECLI:NL:RVS:2020:1013). Volgens de Afdeling kan schaarste ontstaan door creatie van een plafond of maximum aan te verlenen rechten. Dit plafond kan ontstaan door fysieke, technische of beleidsmatige schaarste. Vaak is het plafond vertaald naar een aantal beschikbare rechten in een wettelijk voorschrift. Maar een plafond kan ook verstopt zijn doordat het niet expliciet is erkend door het bestuursorgaan. Door het opleggen van een voorkeursrecht vanwege de toekomstige aanduiding van de gronden als mogelijk zoekgebied voor windturbines rijst de vraag of de gemeente Laarbeek hier geen schaarste heeft gecreëerd, nu zowel fysiek als beleidsmatig de ruimte voor de realisatie van een windpark is beperkt.
Met het voorkeursrecht beoogt de gemeente Laarbeek controle te houden over de windontwikkelingen, onder meer met het oog op het creëren van draagvlak en mogelijke financiële participatie en lokale besteding van opbrengsten van het windpark. Deze gemeentelijke wens wordt door meer provincies en gemeenten gedeeld en komt vaker terug bij de realisatie van een wind- of zonnepark in Nederland. Ook bij het invullen van de RES’sen wordt veel belang gehecht aan de mogelijkheid voor omwonenden om te participeren in duurzame energieprojecten: er is een “Handreiking Participatie in duurzame energieprojecten” gepubliceerd met handvatten voor participatie in windprojecten. Participatie is daarbij maatwerk en het bevoegd gezag controleert of aan de voorwaarden voor participatie wordt voldaan.
De toepassing van het voorkeursrecht is een nieuw instrument voor de sturing van windontwikkelingen. Andere instrumenten van provincies en gemeenten om aanvullende randvoorwaarden te stellen aan de ontwikkeling van duurzame energieprojecten zijn het opstellen van regels in een verordening of het bieden van kaders in beleid. Een voorbeeld is de provincie Flevoland, die in haar omgevingsverordening eisen heeft gesteld aan financiële participatie van de omgeving bij windparken. Hiertoe behoort onder meer het bieden van gelegenheid tot risicodragend financieel te participeren in het project, met als uitgangspunt minimaal 2,5% van de initiële totale investeringsomvang in de exploitatiefase. Van dit uitgangspunt kan wel worden afgeweken als de initiatiefnemer kan aantonen dat er onvoldoende belangstelling is voor participatie. De initiatiefnemer gaat voor de uitvoering en borging van de participatiemogelijkheden een overeenkomst aan met de gemeente dat het bestemmingsplan voor het windpark vaststelt. Eisen voor financiële participatiemogelijkheden dwingen initiatiefnemers het contact aan te gaan met de omgeving. Tegelijk hebben de eisen van de overheid voor financiële participatie risico’s voor de realisatie: deze eisen mogen de business case niet in gevaar brengen. In ieder geval heeft de provincie Flevoland een reële uitzondering opgenomen voor de situatie waarin überhaupt onvoldoende geld kan worden opgehaald in de omgeving.
Windontwikkelaars zijn overigens ook bereid om vrijwillig over te gaan tot het beiden van financiele tegemoetkoming aan de omgeving, boven hetgeen wettelijk verplicht is. Dit blijkt uit de Gedragscode Acceptatie & Participatie Windenergie op Land. De Gedragscode stelt voor om de omgeving bij een beoogd windproject in een zo vroeg mogelijk stadium te betrekken. Ook verwacht de Gedragscode van initiatiefnemers een bedrag voor financiele participatie van de omgeving. Dit draagt ook weer bij aan het doel om de lusten en de lasten van een windpark te verdelen. Provincies en gemeenten sluiten veelal overeenkomsten met beoogde ontwikkelaars van een windpark ter borging van deze en andere afspraken over de wijze waarop de omgeving moet delen in de lusten van een windpark.
Voornoemde mogelijkheden om aanvullende eisen te stellen aan de ontwikkelingen van duurzame energieprojecten zijn, zoals al genoemd, ingegeven om draagvlak te creëren en de lusten en lasten te verdelen tussen de initiatiefnemers en de omgeving. Een wettelijke noodzaak hiertoe bestaat niet: om een windpark mogelijk te maken is het niet nodig om eisen te stellen omtrent draagvlak en participatie. Weliswaar vereist art. 3.6 Wro, lid 1, sub e Wet ruimtelijke ordening een toelichting op de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding zijn betrokken, maar de Afdeling bestuursrechtspraak heeft meerdere malen geoordeeld dat de afwezigheid van maatschappelijk draagvlak op zichzelf geen reden is om besluitvorming te vernietigen (zie bijvoorbeeld ABRvS 20 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3908). Niettemin is het wel mogelijk voor gemeenten en provincies om aanvullende kaders te stellen voor invulling van draagvlak en participatie, en die kaders kunnen dan grond vormen voor toetsing van een ontwikkeling (zie bijvoorbeeld ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209).
Een recent voorbeeld van het betrekken van draagvlak bij de besluitvorming is de realisatie van Zonnepark Hijken. Om in te stemmen met dit project had de gemeenteraad van Midden-Drenthe de eis gesteld dat de initiatiefnemer moest aantonen dat er voldoende draagvlak is in de omgeving. Naar aanleiding hiervan heeft de initiatiefnemer onder meer contact gezocht met omwonenden, een geldbedrag beschikbaar gesteld aan een dorpshuis en obligaties geschonken aan een jeugdsooos. Verder is het mogelijk via een lokale energiecoöperatie te participeren in het project. Volgens de Afdeling was dit voldoende inspanning; dat er vervolgens nog werd geprocedeerd tegen het plan maakte niet dat draagvlak alsnog zou ontbreken (aldus ABRvS 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:958). Hieruit blijkt dus dat het wel mogelijk is om draagvlak formeel onderdeel te laten worden van de besluitvorming over een ruimtelijke ontwikkeling.
Participatie gaat onder de Omgevingswet een prominentere rol krijgen: bij wet wordt vastgelegd hoe bij verschillende besluiten moet worden omgegaan met participatie. De Omgevingswet verstaat onder participatie het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit. Het doel hiervan is om de kwaliteit en snelheid van de besluitvorming te bevorderen en hopelijk ook meer draagvlak voor het te nemen besluit te krijgen. In andere woorden: door participatie ontstaat minder weerstand tegen het genomen besluit en komen daardoor minder procedures tegen dit besluit. Of dit streven haalbaar is, zal afhangen van hetgeen met de participatie wordt gedaan. Uiteindelijk kunnen veel mensen inspraak willen leveren op een mogelijke ontwikkeling zoals een wind- of zonnepark, maar het is een utopie te verwachten alle inspraak, en dus alle wensen, in te willigen. En een deel van die vertaalslag van inspraak naar project zal naar alle waarschijnlijkheid betrekking hebben op financiële participatie van de omgeving. Om de mogelijkheden voor financiële participatie voor de omgeving te borgen en eventueel af te dwingen zullen overheden ook onder de Omgevingswet nog nadere kaders moeten blijven stellen. Daarbij moet er wel voor gewaakt worden dat de omvang van de financiële bijdrage uiteindelijk doorslaggevend gaat zijn voor een project. Vooral als ruimte voor nieuwe projecten steeds schaarser wordt, moet oog blijven voor de totale weging aan belangen. De effecten van een project kunnen immers niet opeens aanvaardbaar worden doordat er een grotere zak geld beschikbaar komt.
