Inspectieview Milieu

Naar verwachting gaan vanaf 1 januari 2018 een groot aantal bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavers zich aansluiten op een zogeheten Inspectieview Milieu. Deze ontwikkeling vormt voor ons aanleiding om met dit blogartikel nader in te gaan op het voorgenomen gebruik van dit instrument, maar ook op het mogelijke oneigenlijke gebruik hiervan.

Inspectieview Milieu - wat is het?

De Inspectieview Milieu betreft een beveiligde applicatie (viewer) die vooral toezichthouders, maar ook vergunningverleners in staat (zou) moet(en) stellen informatie over (toezicht)objecten te raadplegen die afkomstig is van de database van andere inspectie- en omgevingsdiensten. De Inspectieview Milieu is dus een soort ICT-tool die lijkt te kunnen worden gebruikt als informatie-uitwisselingssysteem door en voor aangesloten partijen, in het kader van het reguliere toezichtproces door deze afzonderlijke handhavers. De wetgever ziet deze samenwerking tussen verschillende toezichthoudende organen en het delen van (inspectie-)informatie namelijk als een belangrijke voorwaarde om in de toekomst meer risicogericht en informatie-gestuurd te kunnen handhaven, alsook om de handhaving efficiënter en effectiever in te richten.

De ontwikkeling van de Inspectieview Milieu komt voort uit het algemene beleidsdoel van de wetgever tot concentratie van de milieuhandhaving van gemeenten, provincies en omgevingsdiensten. Meer concreet vloeit de ontwikkeling voort uit het recent ingevoerde artikel 5.8 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), waarin voor bestuursorganen en de daaronder werkzame toezichthouders de verplichting is neergelegd om elkaar de benodigde gegevens te verstrekken in het kader van de bestuursrechtelijke handhaving en overigens, voor zover deze gegevens noodzakelijk zijn voor de strafrechtelijke handhaving, (tevens) aan de instanties die met de strafrechtelijke handhaving zijn belast. Deze wettelijke verplichting ziet zodoende niet op de instanties die zijn belast met strafrechtelijke handhaving; zij hoeven de in dat verband verkregen gegevens niet verplicht te verstrekken aan de bestuursrechtelijke handhavers. Door aan te sluiten op de Inspectieview Milieu voldoen de bestuursrechtelijke toezichthoudende organen aan de verplichting als bedoeld in artikel 5.8 Wabo.

Diverse organisaties zijn aangesloten c.q. gaan zich aansluiten: diverse ministeries (VenJ en IenM), bepaalde rijksinspecties zoals de ILT, de NVWA en het ISZW, een groot aantal regionale omgevingsdiensten, bepaalde veiligheidsregios en waterschappen, maar ook meer strafrechtelijke organen als de politie en het OM.

Inspectieview Milieu - welke gegevens?

De Inspectieview Milieu wordt verankerd in het Besluit omgevingsrecht (Bor), en daarin is onder meer geregeld: de verplichte aansluiting voor een aantal van bovengenoemde partijen, de verplichtingen van de aangeslotenen en de aanwijzing van andere bestuursorganen - waarmee onder meer de ILT, de NVWA en het ISZW worden bedoeld, maar vreemd genoeg bijvoorbeeld ook het OM en de politie terwijl zij niet als bestuursorgaan kwalificeren - die ook moeten gaan deelnemen aan de Inspectieview Milieu.

Uit de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Wabo (via de wet verbetering Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving) blijkt verder dat het wat betreft de inhoud van de Inspectieview Milieu zal gaan om gegevens die noodzakelijk zijn voor doelmatig toezicht en doelmatige handhaving. De aard en de diepgang van de (op verzoek) te verstrekken gegevens zullen afhankelijk zijn van het oogmerk van de ontvanger, zoals het voorbereiden van een concrete toezichtactie. Bij de uit te wisselen gegevens gaat het dan primair om zakelijke gegevens van bedrijven en organisaties waarop het toezicht is gericht. Het kan hierbij gaan om: de NAW-gegevens van een bedrijf, de locaties waar een bedrijf actief is, de aard van de activiteiten van een bedrijf, de bestemming, vergunningen en andersoortige toestemmingen die aan het bedrijf zijn verleend om de activiteiten uit te voeren waarop het toezicht is gericht. In aanvulling op deze meer objectieve gegevens meent de wetgever dat het noodzakelijk kan zijn om ook specifieke gegevens uit te wisselen, zoals met betrekking tot de bevindingen bij eerdere inspectiebezoeken: door wie zijn welke tekortkomingen c.q. overtredingen geconstateerd, welke afspraken zijn daarover gemaakt en in hoeverre zijn deze nagekomen, welke waarschuwingen zijn afgegeven, zijn er processen-verbaal opgesteld enzovoort.

Opmerking verdient dat de Inspectieview Milieu de gegevens niet opslaat of verwerkt. Bovengenoemde informatie uit de bestaande databases van de betrokken partijen kan met de Inspectieview Milieu worden gebundeld, opgevraagd en ingezien. Dergelijke gegevens worden dan in een gestandaardiseerde set gegevens ontsloten en kunnen zo bijdragen aan concrete toezicht- of handhavingsacties, maar ook worden gebruikt voor het voorbereiden van branchegerichte ketenonderzoeken. Het systeem Inspectieview Milieu maakt om die reden twee soorten geautomatiseerde bevragingen mogelijk: enkelvoudige bevraging en bulk bevraging. Het eerste is voorzien bij het voorbereiden van een beslissing op een (vergunning)aanvraag dan wel melding en bij het voorbereiden van concrete toezichtacties. Bulkbevraging dient ter voorbereiding van toezichtwerkzaamheden voor een komende periode of in een bepaald gebied. Op basis van een aanvankelijk beperkte zoekvraag (zoals met de combinatie van postcode, branchecode aangevuld met toezichtresultaten van een voorgaand jaar) kan dan worden geanalyseerd waar inspecties het meest dringend en/of zinvol zullen zijn.

Risicos op oneigenlijk gebruik?

De wetgever heeft - gelukkig - zelf ingezien dat het feit dat er gezamenlijk gebruik wordt gemaakt van gegevens uit verschillende bronnen om specifieke waarborgen vraagt, ter voorkoming van mogelijk oneigenlijk gebruik van het instrument. Zo dient onder meer te worden verzekerd dat de bronhouder (de eigenaar) van de specifieke gegevens te alle tijde kan bepalen wie toegang krijgt tot welke gegevens. Volgens de wetgever dient namelijk te worden voorkomen dat een willekeurige toezichtmedewerker naar aanleiding van bijvoorbeeld een krantenbericht op zoek gaat naar gegevens bij een andere bronhouder.

Op 11 juli 2016 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu ook een brief gepubliceerd met betrekking tot het Ontwerpbesluit tot wijziging van het Bor. In deze brief is onder meer nader ingegaan op de inhoud van de Inspectieview Milieu en het borgen van het correcte gebruik van dit instrument. In reactie op die brief heeft de vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu een aantal kritische vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu ten aanzien van (onder meer) de Inspectieview Milieu. Bij brief van 10 oktober 2016 heeft de Staatssecretaris daarom een aanvullende toelichting gegeven op de wijze waarop zou moeten worden geborgd dat oneigenlijk gebruik van de Inspectieview Milieu wordt voorkomen.

Een van de opmerkingen van de vaste commissie - en naar onze mening in juridisch opzicht misschien wel de meest belangrijke - is de opmerking dat het systeem ook volgens de wetgever niet op oneigenlijke wijze mag worden gebruikt, maar dat nergens uit blijkt hoe dit verbod zal worden gehandhaafd. De vraag is daarom gesteld hoe een dergelijk misplaatst gebruik van de Inspectieview Milieu wordt voorkomen. De staatssecretaris heeft naar aanleiding van deze vraag het volgende geantwoord in de brief van 10 oktober 2016:

Via de aansluitovereenkomsten met de partijen worden afspraken gemaakt over het doel van het gebruik van de informatie en over welke informatie wordt gedeeld. In Inspectieview Milieu wordt bijgehouden wie welke vragen stelt aan het systeem. Daarmee kan ook oneigenlijk gebruik worden gesignaleerd. Indien oneigenlijk gebruik zou worden geconstateerd, kan de betreffende partij door de beheerder van Inspectieview Milieu worden aangesproken op het handelen in strijd met de aansluitovereenkomst, omdat in die overeenkomst een doelbinding is opgenomen voor het opvragen van gegevens.

Hoewel bovenstaande uitleg van de staatssecretaris wel enig comfort geeft, lijken de risicos op het oneigenlijk gebruik van (de informatie uit) de Inspectieview Milieu nog steeds niet geheel te (kunnen) worden voorkomen. Wij menen namelijk dat de kans nog steeds blijft bestaan dat een aangesloten bestuursrechtelijke handhaver informatie inziet vanuit de Inspectieview Milieu, terwijl die informatie is verkregen door en bedoeld is voor een andere (aangesloten) bestuursrechtelijke handhaver. Het inzicht in deze informatie kan er dan vervolgens echter wel - bij wijze van voorbeeld - toe leiden dat deze handhaver vaststelt dat het bevoegd gezag zich niet goed heeft gekweten van haar taak tot toezicht en handhaving ten aanzien van de aspecten die onder haar publiekrechtelijke taak vallen (zoals het toezicht op de naleving van bepaalde vergunningvoorschriften die zijn opgelegd aan een inrichting in milieurechtelijke zin) en daar vervolgens zelf (handhavings)acties op gaat ondernemen. In die situatie kan deze inrichting mogelijk worden geconfronteerd met discussies c.q. handhavingsgeschillen, niet met het bevoegd gezag maar met de andere handhaver, niet zijnde het bevoegd gezag. De aanleiding voor die discussie c.q. dat geschil is dan echter gevonden in informatie die is ontsloten via de Inspectieview Milieu, maar niet voor deze (onbevoegde) handhaver was bedoeld. Een onbevoegd genomen besluit tot handhaving strandt weliswaar bij de bestuursrechter maar leidt wel tot onnodige procedures en onnodige kosten. Daarbij komt dat het zeer twijfelachtig is of dat oneigenlijke gebruik überhaupt door die inrichting kan worden geconstateerd.

Met het toenemen van het aantal aansluitende partijen en daarmee de potentieel toegankelijke informatie via de Inspectieview Milieu neemt naar onze mening niet alleen de eventuele meerwaarde, maar zeker ook het risico van het (oneigenlijke) gebruik van het systeem steeds verder toe. Het gebruik van het instrument zal daarmee immers nog meer worden gestimuleerd, als onderdeel van het reguliere toezichtproces. Daarmee is echter ook de kans groter dat het systeem en/of de daaruit te ontsluiten informatie toch op oneigenlijke wijze(n) wordt benut, bijvoorbeeld op de wijze zoals hiervoor besproken.

De wetgever stelt in dit opzicht enkel dat de aansluitovereenkomsten en eventuele algemene protocollen ertoe zullen dienen dat een handhaver de beschikbare informatie conform de desbetreffende aansluitovereenkomst (en eventuele protocollen) en daarmee voor de juiste doeleinden gebruikt, en dat een nader aan te duiden beheerder van de Inspectieview Milieu hierop zal toezien.

Dit lijkt echter onvoldoende. Zo zijn noch de aansluitovereenkomsten, noch de bedoelde protocollen openbaar raadpleegbaar. Ook is nog niet bekend hoe deze protocollen eruit zullen zien, laat staan hoe de naleving daarvan zou moeten worden gecontroleerd. Daarnaast is onduidelijk welke (onafhankelijke?) partij zal optreden als beheerder ten aanzien van de aansluitovereenkomsten, en wat het gevolg zou zijn wanneer daadwerkelijk het verbod op het oneigenlijk gebruik van (de informatie uit) het systeem wordt overtreden.

Buiten het voorgaande kan ook nog de vraag worden gesteld of het wel wenselijk is dat (ook) strafrechtelijke handhavers via de Inspectieview Milieu relatief eenvoudig kunnen beschikken over hetgeen de bestuursrechtelijke handhavers in hun databases hebben verzameld.

Conclusie

De Inspectieview Milieu kan een nuttige tool zijn voor handhavers bij de uitvoering van hun taken in het kader van regulier toezicht. De vraag is echter of tegelijkertijd ook de belangen van de particulier en de zakelijke markt voldoende worden geborgd.

Hoewel de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu heeft gezegd dat het correcte gebruik van de Inspectieview Milieu zal worden gemonitord en gehandhaafd door een daartoe aangestelde beheerder, lijkt niet geheel te (kunnen) worden voorkomen dat (de informatie uit) de Inspectieview Milieu op oneigenlijke wijze kan c.q. zal worden gebruikt.

Dit is een constatering die zorgen baart voor bedrijven en particulieren. Zij kunnen immers mogelijk door het oneigenlijk gebruik van dit systeem worden getroffen, al dan niet in de vorm van (bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk) handhavend optreden. Wij zien dan ook alle aanleiding voor de wetgever om dit manco alsnog te repareren.

Bas Razenberg en Tosca van Halsema, advocaten bij Loyens & Loeff, werkzaam binnen de praktijkgroep Mededinging & Overheid.